环境资源法视野下的新《水法》
原《水法》第3条规定了水资源的国家所有和集体所有两种所有权形式，新《水法》将其修改为：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”同时规定了农村集体经济组织及其成员的无偿使用权。
水资源单一国家所有权制度的建立，意义重大。从实践方面看，它为解决当前中国面临的严重的水资源问题，实现水资源的宏观调控、合理配置、节约使用、污染控制、有效保护等奠定了基础。从理论方面看，水资源单一所有权的规定为水权的独立提供了良好的前提。原《水法》确立水资源国家所有与集体所有的依据是中国土地所有权的现状，根据水资源附属于土地所有权的观点设计的。新《水法》确立的单一所有权制度，显然已经突破这一桎梏，承认了水资源权属与其承载体——土地所有权的分离，这是水权得以独立存在的基本观念。因此，这一制度对中国未来物权法中有关水资源权属的规定影响不可低估。
2.在用水许可与有偿使用方面，采用了取水权的概念，确立了水资源的有偿使用制度。在相当长的时期内，人们依然认为只有附加了人类物化劳动的水才具有价值，天然的水是没有价值的。在这种观念下，水资源的掠夺性使用、严重浪费以及任意污染在所难免。随着环境保护意识的增强和资源有限观念的树立，人们的认识有了极大的提高，水资源的价值得到了承认。但是，在计划经济体制影响下，人们又认为水资源的价值是可以通过命令或者行政定价方式来解决的，忽视了市场机制对水资源配置的基础性作用。因此，虽然原《水法》在一定意义上规定了水资源的有偿使用，但具有十分浓厚的计划经济色彩，没有确立市场主体在水资源使用方面的权利与义务，没有采用市场机制，有偿使用制度的作用难以得到发挥。社会各界既没有办水利的积极性，也没有节约用水的驱动力，更没有缴纳水资源费的主动性。可以说，水的资源价值与水的商品价值不能通过市场机制得到体现，缺乏合理的水价机制是中国水资源形势不断恶化的直接原因。为此，对原《水法》的有关内容也必须进行重大修改，并突破计划经济观念的束缚，运用市场经济的规律来规范市场主体的取水、用水行为。
原《水法》第34条规定了水费和水资源费，但没有明确规定有偿使用制度。新《水法》在完善水资源所有权的基础上，规定了取水权，明确了有偿使用制度。其第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度……”第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”
明确取水权与有偿使用制度，是对水的自然属性与商品属性的认识的结果，或者说是对水资源双重价值的承认，而这种认识是市场经济条件下水资源配置的前提与基础。取水权的确立对中国进一步确立水权和完善以市场机制为基础的水权交易制度提供了设计路径。
特别应该指出的是，取水权并非是可有可无的，它对水资源有偿使用制度的建立与进一步完善具有极为重大的价值，是水权交易制度的基础。从理论上看，承认了水资源的自然属性与商品属性，并不能当然解决有偿使用的问题，因为水的资源价值与水的商品价值并非同一层面的问题。水资源的国家所有权的确立，解决了水资源的所有权的问题(我将其称之为资源水所有权)，凡取水者都应向所有权人付费后取得水的使用权，此时取水人支付的水资源费是水资源的价值的价格化。而取水人一旦取得水的使用权并通过其物化劳动将水转化为商品水以后，需要对商品水进行转让时，取水人只能转让商品水的所有权而不再是水资源的使用权了，商品水的使用人支付的水费应该是水资源的价值和物化劳动的价值的价格化。这里明显的存在一个从水资源经由取水而将其特定化成为取水人的独占权，而后经过对特定水资源的使用(物化劳动)获得商品水的所有权，商品水进入市场后由价值规律进行调节的过程，或者说有一个从国家的资源水所有权转化为取水人的商品水所有权的过程，整个转化中的最重要的行为是取水，而获得资源水使用权的标志是获得取水权。(注：有人认为，水资源的所有权是单一的，按照一物一权原则，取水人经过国家许可取水获得的是水资源使用权，这种使用权将一直延续下去，即使转化为商品水，也只能是水资源使用权的转让。这种观点至少有两个问题，一是对一物一权的误解；二是对商品水性质认识的错误。如果按照这种观点，取水人获得水资源使用权以后只能自己使用，不能处分与收益，否则就会构成对水资源所有权的侵犯，这样显然无从建立水资源的市场机制，更与现实的水资源—取水人取水—取水人经营获利的现实不符，自来水公司也统归于非法经营了。)如果不承认取水权，无法解决从资源水所有权到商品水所有权的问题，市场机制无从发挥作用，资源水与商品水的价值无法经由市场价格化，水资源的有偿使用或者说水权交易也就是一句空话。
3.在管理模式方面，确立了流域管理与区域管理相结合，两者并重；统一管理与分部门管理相结合，监督管理与具体管理相分离的新型管理体制。水资源的一个重要属性就是地表水以河流、湖泊的形式呈地理结构状汇集，并由此形成巨大的网络状系统，一定的自然汇水区形成流域，一个流域是一个完整的生态系统，不同的地理单元与水资源的特殊结合使流域呈现出多样性。一个流域一部法律是古老的国际河川法留下的箴言。水资源的流域特性，既是水资源管理的基本前提，也是水资源管理的最大难题。(注：关于流域管理的必要性，参见吕忠梅：《长江流域水资源保护立法研究》，《中国法学》1999年第3期。)流域是自然形成的，而当今的行政管理区域却是因为政治的或者社会管理的需要而划分的。流域通常被人为分割为若干个行政区划，而在这些被分割的区域内部又有若干个管理水资源事务的部门，它们似乎分工明确，责任分明，但实际上在这些被分割的行政区划内部以及各部门间所进行的与水资源开发利用有关的决策与行动，往往缺乏流域生态系统的综合考虑，各自为政、以邻为壑、权力竞争严重，导致一场又一场公地的悲剧发生。但遗憾的是，过去人们并没有意识到简单地按照行政区划和部门分工设置水资源管理体制的弊端，认为水资源的流域特性是可以置之不理的，对于国外普遍设置流域管理机构的做法也未进行深入的研究。我国的水资源立法(包括水污染防治立法)都直接采用了区域管理和分部门管理的模式。直到20世纪90年代中期，淮河的全流域污染、黄河的持续断流等严重的水事问题才给我们敲响了警钟，中国付出了巨大的代价才认识到水资源管理的流域特性不可忽视，自然生态系统的法则不以人的意志为转移，更不会因为政治原因而改变。此次《水法》的修改，创建流域管理体制，实现流域管理机构的职能转化当然成了一个十分重要的突破。(注：在新中国成立之初，根据中国的七大水系设立了流域管理机构，作为水利部的派出机构，20世纪80年代又在流域管理机构中与国家环境保护局共同成立了水资源保护机构。但是，无论是流域管理机构还是水资源保护机构，相当长时期内在法律上都没有取得管理权，仅仅是作为科学研究或者咨询机构存在。直到20世纪末，《防洪法》首次直接赋予了流域管理机构在防洪救灾方面的行政管理权力。)就区域管理体制存在的问题，1992年、1997年全国人大《水法》执行情况检查组在向全国人大常委会的汇报中明确提出了修改建议，认为“鉴于我国水资源的严峻形势，必须尽快改变水资源分割管理体制，实行统一管理；水资源只宜统一管理和分级管理，不宜分部门管理，这是强化国家对水资源实行权属管理的根本保证。”1998年国务院机构改革，明确水利部统一管理水资源(含空中水、地表水、地下水)；原地矿、建设部门承担的地下水资源的管理职能交给了水利部承担。这些，都为实行流域管理体制起到了铺垫的作用。因此，新《水法》确立流域管理机构的法律地位并不是突然的产物，而是长期的理论论证和实践总结所达成的共识。其目的在于按照水资源的自身规律和我国水资源短缺的实际情况，强化水资源的统一管理，坚持流域管理，实行水资源统一管理与水资源开发、利用、节约、保护工作相分离。
首先是改变原来的单纯区域管理模式，确立了流域管理与区域管理相结合的新模式。原《水法》第9条规定了统一管理与分级分部门管理相结合的管理体制。新《水法》第12条明确规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”同时，新《水法》对流域管理机构的管理职能进行了初步规定，具体包括：水功能区划的拟订、核定管理水域的纳污能力及提出其限制排污总量意见、水功能区的管理及水质监测、辖区内饮用水水源保护区和排污口的监督管理，等。这些规定不仅确立了流域管理机构在水资源管理中的法律地位，而且原则划分了流域管理机构与区域管理机构的管理职责与权限，对实施流域控制具有实际意义。
其次是进一步完善了统一管理与分部门管理的体制，确立了统一管理与部门管理相结合、监督管理与具体管理相分离的原则。原《水法》仅规定了统一管理与分级分部门管理的原则，没有具体划分各自的管理范围，导致权力的冲突十分严重。新《水法》对此进行了完善。其第13条规定：“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”同时还在相关部分作出了具体的规定，统一监督管理的范围包括水资源权属的确定、水资源费的收取、水资源规划、用水总量控制、节水政策的制定、水量分配、水资源保护、动态监测、执法检查等方面；具体管理则涉及水资源的具体开发、利用、节约、保护诸环节。这样的规定，不仅有利于各部门明确职责，强化管理，而且有利于权力制衡，按照宏观管理与微观管理相分离、决策权、执行权、监督权相分离的原则，保障公共权力的运行不会导致公共利益的损害。
新的管理体制的确定，不仅体现了对水资源流域属性的重视，而且力图通过公共权力合理配置以协调水资源多种功能和利益。新《水法》是迄今对流域管理机构的法律地位规定最明确、对流域管理机构的职责规定最集中的一部法律。此前，除了1998年实施的《防洪法》中确定流域管理机构具有一定的防洪协调和监督管理的职责外，其他涉水法律均未明确规定流域管理机构在流域管理中的法律地位和具体职责。
新《水法》确立流域管理与区域管理相结合、监督管理与具体管理相分离的新型管理体制具有两方面的重大意义：一方面是对水资源流域自然属性的认识与尊重，体现了资源立法中生态观念的提升；另一方面是对政府管制中出现的部门利益驱动、代理人代理权异化、公共权力恶性竞争、设租与寻租等“政府失灵”问题的克服与纠正，体现了行政权力制约与管理科学化、民主化的公共管理理念。
4.在水资源规划与配置方面，增加了国家水资源战略规划，明确了流域规划与区域规划的法律地位；增加了中期规划，建立了中长期规划与流域水量分配制度，使水资源规划制度得到了极大的完善并增强了可实施性。由于水资源的多种功能与用途具有竞争性，而且水资源的公共资源特性又特别容易造成外部性问题，人们为了追求自身利益最大化而破坏水生态系统的平衡是导致水资源短缺与污染的重要原因。针对这一原因，可能的解决方法便是通过目标规划手段系统考虑水资源的多种功能与用途的协调问题，在可持续发展的总目标下，通过制定和实施规划来保证对水资源的宏观控制。因此，水资源的规划和计划是从宏观上解决水资源的开发利用与生态保护、当前利益与长远利益、流域管理与区域管理以及各部门利益相协调并确保水资源的可持续利用的重要法律手段，也是世界各国通
