我国水环境保护立法的创新与进化

5 以行政强制和经济刺激为实施机制
5.1 实施以许可证管制为主要实施手段和法律形式
　　修订的《水污染防治法》原则规定了重点污染物排放的总量控制制度（第16条）。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996）中亦有同样规定。
　　为实施这一制度，《水污染防治法实施细则》在总结近几年总量控制制度实施经验的基础上，借鉴地方和国外总量控制立法经验，细化重点污染物排放总量控制和排污许可制度，对总量控制作出细化和更具可操作性的具体规定（第6条~第10条）：(1) 借鉴国外的先进经验和国内实践经验，《水污染防治法实施细则》将总量控制与排污许可制度结合在一起；(2) 明确提出总量控制制度的核心要求是在冻结排放总量的基础上，实现总量削减，以使环境质量得到切实改善；(3) 通过对总量控制计划和实施方案内容的规定，确定了总量控制制度的适用范围、实施原则和要求及责任等实体法方面的具体内容；(4) 规定指标了分配原则；(5) 对总量控制计划的制定程序、总量控制实施方案的制定程序、排污单位重点污染物排放量核定制度以及排污许可证的发放与管理，作出了具体的程序法方面的规定；(6) 规定总量控制的监测保障等。
5.2 确立“达标排放”原则并界定具体范围
　　修订的《水污染防治法》中表现出“达标排放”的原则要求，并规定超标准排污的企业事业单位必须制定规划，进行治理，并将治理规划报所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门备案（第15条）。
　　《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996）中明确规定了达标排放，并规定对超标排放的，限期达标或者停止超标排放；对逾期未完成限期治理达标任务的，责令其关闭、停业或者转产。
　　《水污染防治法实施细则》以既成前提的方式，确立了“达标排放”的原则和基本要求。《水污染防治法实施细则》强化和细化了“达标排放”的原则和要求，对“达标排放”原则的具体要求和使用范围进行了界定。依《水污染防治法实施细则》中的有关规定，“达标排放”并不限于点源的限制和达标要求，还扩张到区域；不仅是对排放的限制，还延伸到环境质量方面。分别按区域（流域）控制和排放点源控制，提出了具体要求。在区域控制的达标要求中，包括了跨界水体的出境水质达标、区域总量控制达标；对点源控制，实行以排污许可证为实施基础的强制性“达标”要求，包括排放单位的排放浓度达标、总量控制达标、排污规范化达标、限期治理达标等内容。这一原则不是空泛、抽象的弹性要求，而是有着具体内容的强制性义务要求。“达标排放”的要求和范围具体包括：(1) 排放污染物的浓度应达标；(2) 总量应达标，即达标排放要求亦适用于总量控制；(3) 达标要求也适用于流域控制和水环境质量控制；(4) 达标要求还包括了饮用水质达标；(5) 城市污水集中处理设施出水水质达标；(6) 船舶防污设备达标；(7) 排污口设置和排污口管理规范化达标等。
5.3 改进与强化经济刺激措施
　　环境经济手段是是环境污染防治法律制度间接调控的主要措施。环境经济刺激制度改变无偿或者低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于充分实现经济、社会、与环境协调、持续、健康发展的政策目标。近年来我国环境法注重强化经济刺激手段的运用，在立法中此类的规定有所增加，形式种类的范围有所扩大。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年）明确规定，“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”，并要求国务院有关部门“建立并完善有偿利用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”。在水环境保护立法中，同样也改进与强化经济刺激措施的应用。
　　《水污染防治法》规定了排污费和超标准排污费制度，修订时明确规定排污费和超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用（第15条）。
修订的《水污染防治法》建立了城市污水集中处理有偿服务收费制度，规定城市污水集中处理设施按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，以保证污水集中处理设施的正常运行。向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。收取的污水处理费用必须用于城市污水集中处理设施和运行，不得挪作他用（第19条）。
　　修订的《水法》建立了水资源费制度，规定除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水外，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照规定，缴纳水资源费（第48条）。
5.4 以强化法律责任为强制保障条件
　　修订的《水污染污染防治法》与《水污染污染防治法实施细则》扩充了法律责任条款，增加了应受处罚的情节种类，细化了应受处罚的情节，大幅度调整了罚款限额。
6 新时期水环境保护法的展望
　　我国水环境保护法经过修订，得到了发展。但面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求，也还存在一些问题解决，在一些领域需要立法的进一步发展。如，流域管理与跨行政区域管理、水环境功能区划与达标、公众参与、水资源开发与水环境保护的协调、海洋保护与水环境保护的协调、水的循环与水环境恢复、水环境安全保障、水环境保护的产业化与市场化、面源污染控制、水环境执法的强制实施等。我国水环境保护立法将进入发展的新时期，水环境保护法的创新和完善将在对制度的既往、现状与未来进行实证信息描述和负面影响的综合评估的基础上，将观念、原则和制度的创新与继受相结合，不断进化。

参考文献：
[1] 秦仲达. 关于《中华人民共和国水污染防治法》修正案（草案）的说明[Z]. 1995-10-23.
[2] 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国水污染防治法》的决定（1996）[Z].
[3] 中华人民共和国水污染防治法（1996）[Z].
[4] 中华人民共和国水污染防治法实施细则（2002）[Z].
[5] 国务院关于环境保护若干问题的决定（1996）[Z].

Innovation and Development of the Water Environment Legislation in China

LI Qijia
（Research Institute of Environmental Law of Wuhan University & SEPA, Wuhan 430072, China）

Abstract: This article presents that water environment legislation in China, formulated under the guiding ideology aiming at practical problems, have brought out innovations in the fundamental principles and system, by increasing the weight of governmental responsibility for environment protection, strictly protecting drinking water resources, enlarging the Principle of Prevention, making clear the legal requirements of discharge up the standards an raising specific exigencies on control of the valley. The author concludes that regulations have embodied the idea of integrating the prevention and remedy of water pollution with the administration of administration of water resources．

Key words: water environment； Legislation； Innovation


收稿日期：2003-5-10；
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地2000年度重大课题（2000ZDXM820001）
作者简介：李启家（1956-），男，辽宁沈阳人，武汉大学副教授、硕士生导师，武汉大学环境法研究所副所长。

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