推进节能减排的财税政策体系探讨

　　摘 要：随着我国工业化和城镇化的快速发展，经济发展日益面临着资源短缺和环境质量恶化的瓶颈制约。节能减排是促进经济结构调整、增长方式向环境友好型转变的重要举措。本文从分析我国推进节能减排的现实压力入手，研究了环境保护与公共财政的关系，深入探讨了目前有关环保的财税政策存在的主要问题，依此提出了全面推进和完善节能减排财税政策体系的基本思路和对策。

　　关键词：节能减排，财政投资，税费制度，政策体系

　　节能减排是当前我国调整产业结构、转变增长方式的重要突破口，其着力点是以提高资源利用效率为目标，优化产业结构，淘汰和关闭浪费资源、污染坏境的工艺、设备和企业，用清洁生产技术改造能耗高，污染重的传统产业。从公共财政理论来看，节能减排是公共财政支持的重要内容。国内外经济社会发展的历程表明，财税政策对环境资源影响极大。通过财政投入结构的合理安排和调整，以及税费政策的完善，能够有效地推进节能减排，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

　　一、推进节能减排的现实压力

　　我国虽然从20世纪90年代起将保护生态环境作为基本国策，在生态环境的保护和改善方面取得了一定的成绩。但由于各种因素的影响，我国经济高速增长是以资源消耗和环境退化为代价的，资源依存度不断上升，环境总体恶化趋势并没有得到根本性的扭转。其主要原因，是我国经济社会发展整体上还处在资源耗费型、环境损害型的状态，以至于发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的资源、环境问题，在我国20多年里集中出现，并呈现结构型、复合型、压缩型特点，同时在整个社会经济发展中并没有真正建立起以人为本的可持续发展的体制和运行机制。

　　（一）经济增长方式落后

　　改革开放以来，我国还没有转变高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率的增长方式，经济活动总体上是一种“资源→产品→废弃物”的单向流动模式，还没有从整体上建立“资源→产品→再生资源”的循环经济体系。这种经济增长的背后潜伏着对资源和资金的巨大消耗，即创造的财富越多，消耗的资源就越多，产生的废弃物也就越多。

　　“十五”期间，粗放型经济增长方式没有得到根本转变，相当一部分行业仍然以资源消耗型、低技术含量、外延型、粗放型增长方式为主要特征。从产业结构来看，重化工业占有较高的比重，而重化工业中，高能耗、高投入、高污染的行业显然较多。自2002年末开始，高能耗、高物耗的火电、钢铁、建材、有色、造纸等行业出现过热发展的态势，年平均增长率都在15%以上。另外，近几年来，固定资产投资大部分投向产能过剩、高能耗、重污染的行业，这在一定程度上也加速了产业结构不合理的进程。

　　（二）能源资源结构不合理

　　我国能源资源比较丰富，但是，资源结构以煤为主，开发强度不均衡，优化结构的困难较大。2007年能源生产构成中，原煤占76.6%，原油占11.3%，天然气占3.9%，水电、核电、风电占8.2%；2007年能源消费结构中，煤炭占69.4%，石油占20.0%，天然气占3.4%，水电、核电、风电占7.2%.这表明，煤炭资源开发、生产和消费的强度偏高，不利于能源资源的合理永续利用和可持续发展。

　　（三）资源消耗增长速度过快

　　我国第二产业中高耗能的重工业比重明显上升，以依赖资源促进经济增长的高投入增长方式，加速带动了资源的消耗（见表1）。表1显示，近年来能源消费弹性系数（除了2006年、2007年）和电力消费弹性系数都大于1，说明能源消费和电力消费的增长速度高于GDP的增收速度。据《20007年上半年全国单位GDP能耗等指标公报》显示，2007年上半年，全国单位GDP能耗同比降低2.78%，单位GDP电耗同比上升3.64%，规模以上工业单位增加值能耗同比降低3.87%，与实现“十一五”规划纲要提出的节能目标还有较大的差距。

　　（四）环境污染严重

　　主要污染物排放强度大、总量大，远远超过环境承载能力和自净能力。根据我国环保总局、统计局和国家发改委发布的《2007年上半年各省、自治区、直辖市主要污染物排放量指标公报》，全国二氧化硫排放总量为1263.4万吨，比2006年同期下降0.88%，但化学需氧量排放总量691.3万吨，比2006年同期增长0.24%我国已成为世界三大酸雨区之一和温室气体的第二大排放国，每年因大气污染而造成的经济损失量已占到了当年全国GDP的3%-7%另外，水污染严重，目前我国70%工业用水在未经处理的情况下，直接排入河流。环境污染的代价不仅危及到社会成员的生活和健康，还对工农业生产构成很大威胁，如酸雨使农作物大幅度减产、森林植被大面积死亡；腐蚀仪器设备，机器使用寿命大幅度缩短。

　　从城市环境污染状况看，全国90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准。城镇污水处理率只有36%，导致地下水源受到进一步的污染。农村环境污染形势也极端严峻。仅就与人居环境相关的基础设施而言，与城市相比，调查涉及的农村聚居点在水污染治理和垃圾处理两方面存在显著差距。全部村庄都存在着排水系统不完善的问题，农民的生活污水排水设施采取的基本上是渗井的方式，大大影响到村民饮水的安全性；96%的村庄没有下水道和村级生活污水处理系统；69%的村庄完全没有集体的生活垃圾堆放点，集体也不负责填埋垃圾（魏欣等，2007）。

　　二、节能减排的财税政策分析

　　（一）环境污染治理与公共财政的关系

　　理论和实践表明，由于环境问题的外部效应和制度失灵、环境资源的不可分割性导致的产权难以界定或界定成本很高，以及出于代际公平的考虑，仅仅依靠市场机制难以自发地实现环境领域资源配置的最优化，因而政府干预环境责无旁贷。从可持续发展观的角度，环境资源保护投入作为一种政策性、战略性、公益性投资，代表社会共同利益和长远利益，是市场经济体制下公共财政的一项重要支出职责，也是实现节能减排的重要保证。

　　节能减排是环境污染治理的核心和有效途径，而环境污染治理是典型的公共服务。从需求层次角度看，它是人类维持自身生存的最基本的生理需求（主要包括食物、水、空气和住房等）。能满足这个层次的公共服务主要是社会救助、廉租房以及环境污染治理等。原则上，在一国财力有限时，政府应该首先满足人类基本需求的公共服务，这样才能最大限度体现出政府公共服务的效率和社会公平。

　　从农村人居环境基础设施的建设和运营来看，有以下两个技术经济特点：其一，人居环境基础设施的建设、运营属于有显著正外部性的公共服务，其产生的社会效益是个人效益与对农村聚居点的正外部性之和。这类公共服务一般其市场需求只体现个人效益，而不能充分体现社会效益，因此市场条件下的供给量通常会低于使社会效益最大化的供给量，在自发的市场上倾向于供给不足，因而需要政府财政加以提供。其二，大多数农村聚居点的污染排放规模与污水处理设施的经济运行规模之间存在着较大的差距，难以通过市场机制提供。

　　从环境污染治理的过程控制看，主要是提供生产中的清洁技术、节能技术以及产品的回收、安全处置与再利用等技术和服务。技术具有非排他性和一定外部性特征，具有准公共产品的性质，投资多、风险大、见效慢，理性的生产者一般不愿为市场提供技术创新，进而导致先进技术投资不足，因而需要政府提供资金支持，通过财政补贴消除企业的责任风险，激励企业发展循环经济技术。

　　（二）节能减排的财税政策缺陷

　　1.财政支持和投入不足。近年来，我国环保投资虽然表现出较强的增长态势，但总体上来说，对环保持续投入的保障体制还没有有效构建起来，环保投入与现实客观需求仍存在着较大差距，不能很好地适应现阶段促进环保的需要，突出表现在环保投入总量不足，环保投资结构不够合理（见表2）。由表2可知，由于财政体制束缚和制度支持不足等诸多原因，使得我国财政用于环境污染治理投资的总量在GDP中所占的比重一直偏低，2007年仅为1.36%，同国际水平相比，仍然相差很大，难以达到控制环境恶化加剧及改善环境质量的要求。根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善（世界银行，1997）。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占GDP的1%-2%，其中美国为2%，日本为2%-3%，德国为2.1%。

　　从环保投资结构的合理性角度看，在三部分环保投资中，城市环境基础设施建设投资占环境污染治理投资总额的比重最高，2006和2007年分别为51.24%和43.32%，表明城市环境基础设施增长带动了整个环保投资的增长；工业污染源治理投资所占比重最低，2006和2007年分别为18.86%和16.31%，而且工业污染源治理投资波动较大。由于城市环境基础设施建设投资中，大部分投资与环境污染治理关系不够密切，造成偏大的城市环境基础设施投资口径高估了环保投资。而工业污染防治投资量和投资比例一路走低，与越来越大的污染治理需求及大量企业没有实现稳定达标排放的现状是背道而驰的。我国正处于重化工业时代，对工业污染治理的投资水平恰恰是制约环保目标能否实现的关键。这种环保投资结构的不合理性充分说明环保投资并没有充分有效地用到环境保护需要支持的领域，在很大程度上抵消了我国环境保护投资的快速增长，造成我国环保投资效果大打折扣。特别是在环境保护目标日益提高的情况下，使得完成环保目标的难度进一步加大。

　　我国2006年已正式在财政预算支出中开列了环保科目，将环境保护作为财政支出的一大类单列，改变了政府长期以来承担环保责任却无专门环保预算支出科目的局面，但在资金落实方面还没有明确的安排。此外，在现行的预算支出结构中，没有节能支出科目，也没有建立独立的节能发展专项资金，相关节能产业的投入分散在企业技改资金和高新技术发展创新项目资金中，政府对节能的投入只是暂时的，缺乏长期的、经常性的支出预算。能源研发方面的投入更是微乎其微，据不完全统计，国家在能源方面的研发投入占研发总投入的比例仅为6.4%.如此低比例的财政投入，显然难以满足节能、环保和发展循环经济的实际需要，同时也造成企业在发展循环经济方面的负担过重。此外，按照现行体制，由于环境预算在各个部门分别实施，对于严格执行环保支出财政预算，还缺乏明确的立法形式及具体的实施细则，因而还无法保证一定时期内政府环保投资的稳定比例。

　　2.排污收费制度不规范。理论上，排污收费制度是向污染物的排放者根据污染物的排放量征收一定的费用，收费相当于生产者用一定的价格购买污染，可以促使污染企业缩减产量，减少污染，以达到污染控制的目的。制定合理的收费水平，使之等于污染造成的边际成本，在追求利润最大化的厂商作用下，污染控制的边际社会收益将等于污染控制的社会边际成本，从而实现最优效率的控制污染支出水平和最优排放量。我国的排污收费制度已经实行了20多年，这一制度虽然提高了企业对污染问题的关注，为环境治理投资和环境保护机构建设提供了部分资金，但是在1990年代后期以来却面临诸多问题，如超标排污收费、费率偏低、项目不全、覆盖面不够、征收依据不科学、征收效率低、资金利用不合理等另外，排污收费制度是在改革开放之初制定的，缺乏一定的前瞻性和与市场环境的适应性。

　　3.税制体系不健全。新古典经济学家认为，环境问题产生的根源在于外部性。当外部性存在时，从生产者的角度和从整个社会的角度来看，其福利最大化的条件是不同的，私人收益和社会收益存在差异，导致社会福利损失。外部性的存在及其所反映的市场失灵，是需要政府干预的一个必要条件。庇古税就是用于矫正污染等负外部性的一种有效的税收制度，即对产生负外部性（如污染）的活动征收税收，以使外部成本内部化，进而达到福利最大化。

　　我国目前还没有真正意义上的环境税，在税收体系中只有部分税种（如资源税、消费税、车船税等）涉及资源环境保护和管理的性质。尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。从它们对节能减排的调节作用看，现有的资源税着眼于调节级差收入，税额高低主要取决于资源（如煤炭）的开采条件，与对资源开采地的环境影响（如高硫煤燃烧造成的大气污染）并无直接联系，更没有全面考虑对资源开发地区环境的植被恢复、环境保护成本。另外，资源税计税依据不合理，没有形成统一的课税体系。

　　在消费税方面，税目和税率的设计没有全面考虑消费活动产生的环境外部成本，与环境保护相关的一些消费税税率偏低，课税范围小，如未能将煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源以及给环境带来污染的日常消费品纳入征税范围，不能有效地将环境成本内部化，没有充分发挥其抑制污染、保护环境的作用。从增值税和企业所得税来看，与节能减排相关的税收优惠面较窄，规定不合理，对节能减排的作用十分有限。

　　三、节能减排财税政策体系的构建

　　（一）增加节能减排的财政投入

　　财税政策对节能减排具有激励和约束作用。通过财税政策等措施将环境污染成本内部化，是国际上通行的做法，是推进污染减排的一项根本性措施。为了实现“十一五”期间节能减排设定的约束性指标，必须扭转财政支出不足的局面，把节能减排投入作为公共财政支出的重点，根据绿色GDP核算原则重新科学地核定节能减排的投入占GDP.的比例，通过立法的形式建立政府节能减排的投入增长机制。

　　在财政资金的安排方面，“十一五”时期应根据国家财政状况，整合现有的环境资源投资和其他专项资金，逐步增加节能减排的资金支持力度。建议把各排污单位上缴的排污费作为预算内资金纳入国家所有的环保专项资金体系统一管理使用；根据可再生能源法，研究建立可再生能源发展专项资金，重点支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定、资源勘察和示范工程等；中央政府设立节能减排转移支付专项资金，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度，特别是加快建立中西部地区污水处理管网、污染减排的监管体系和节能减排新机制，同时要支持重点行业和重点领域淘汰落后生产能力，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予一定奖励，引导地方政府和企业加大产业结构调整和升级步伐；加大利用国债资金支持重点节能、节水和资源综合利用项目的力度。

　　（二）建立发展循环经济的技术支撑体系

　　循环经济是推进可持续发展的一种实践模式。其根本特征是资源的综合利用，生产和消费污染排放最小，废弃物资源化、减量化和无害化。发展循环经济需要清洁生产技术、能源综合利用技术、废物回收和再循环技术、资源替代技术、污染治理及预防技术等关键技术的自主开发和创新，这些技术是构筑循环经济的物质基础，技术创新也是落实科学发展观的重要支撑。我国近年来随着人与自然和谐发展的科学发展观的提出，循环经济得到了较快的发展。但由于我国发展循环经济起步较晚，目前正处于示范试点阶段，支持循环经济发展的法律法规和政策措施还很不完善，特别是政府财政还没有建立健全促进循环经济发展的支出体系。

　　党的十七大报告指出，要转变经济发展方式，由主要依靠增加物质资源消耗，向依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。相应地，国内产业结构也需要向资源消耗低、环境污染小、技术含量高的方向调整。这些都要求财政配合国家产业导向政策，支持循环经济的发展，尤其要重视循环经济技术及各种可再生能源的开发。重点加强对资源节约和替代技术、能量梯级利用技术、循环经济发展中延长产业链和相关产业链接技术、零排放技术、有毒有害原材料替代技术、可回收利用材料和回收处理技术，特别是降低再利用成本的技术给予资金支持。组织实施循环经济重大技术示范、推广和应用，从而突破循环经济发展的技术瓶颈，不断提高单位资源消耗产出水平，尽快使资源消耗从高增长向低增长、再向零增长转化，使污染排放量从正增长向零增长、再向负增长转化。

　　为了有效促进企业发展循环经济，应有效地运用财政补贴机制。对于企业由于初期实行循环经济而增加技术投入、改进生产工艺等造成的产品成本高于社会平均成本或造成的暂时性亏损，给予价格性补贴或政策性亏损补贴；对于发展循环经济技术的企业实施财政贴息政策，充分发挥财政贴息资金“四两拨千斤”的功能。通过财政补贴，可以有效地补偿企业发展循环经济的成本费用，提高资源利用率以及企业的生存能力和竞争能力，并且引导和鼓励环境保护和资源循环型企业发展。同时，要减少并停止对对资源和环境有严重负面影响的企业的财政补贴。另外，各级政府应加大节能资金投入，设立节能专项资金，并有效发挥政府采购作用，优先采购列入《节能产品政府采购清单》中的高能效标准的产品。

　　（三）加强农村环境综合治理

　　1.发展现代生态农业，支持农业可持续发展项目。在建设社会主义新农村中统筹农村经济发展与环境治理，深入实施农业科技入户工程，扩大重大生态农业技术推广项目专项补贴规模；立足资源化和循环利用，积极扶持农村清洁能源建设项目，提高废物的综合利用效率和效益。例如，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术，对养殖场建设大中型沼气给予财政补贴或贷款贴息，对家庭小型沼气建设项目实行财政补助；进一步加大对土壤与江河湖海污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节的投入，建立严格的农业环境监测网络和农业清洁生产质量与监测体系。

　　2.增强农村人居环境基础设施财政投入。长期以来，由于城乡二元的财政支出结构，在解决农村聚居环境问题上出现了公共服务主体缺位现象，造成农村人居环境治理基础设施匮乏。为了从根本上改变这种境况，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确将加强农村基础设施建设作为一项重要任务，要求着力加强农民最急需的生活基础设施建设，加强村庄规划和人居环境治理。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中进一步提出“推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌”。解决农村聚居环境问题，首先要有资金保障。鉴于农村聚居点环境治理的技术经济特性，上级政府应该成为农村聚居点环境整治的筹资主体。中央政府应加大转移支付，省级政府也应建立相应的财政保障体系，确保资金来源的稳定。其次，高度重视农村面源污染，以生活污水、垃圾固体废物、化肥农药污染等污染源的综合整治以及公共卫生条件改善为重点，建立农村生产生活污水集中处理、排放系统，推进农村生活垃圾减量化、生态化处理以及农村公厕无害化改造。

　　（四）建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制

　　建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制是党的十七大提出的一项重大战略性任务，也是当前和未来一个时期财税制度创新的重要内容。其根本目的是调节相关利益方在环境利益与经济收益分配之间的关系，进而有效地保护资源环境。目前，应把重点放在两个方面：

　　1.构建合理的资源价格体系。从经济效率角度看，涉及环境与自然资源（或其产品）的定价，理论上应该遵循边际机会成本定价，即：P＝MOC＝MPC＋MUC＋MEC.式中，MOC是指资源或资源产品利用的（社会）边际机会成本，MUC是指所使用的资源的边际使用者成本或耗竭成本，MPC是指所生产的产品的边际生产成本，MEC是指产品生产或消费过程中的边际环境成本。低于边际机会成本的资源价格会刺激过度开发利用资源，恶化环境，高于边际机会成本的资源价格则抑制合理消费。资源的稀缺性决定了必须将资源视作一项生产要素，并力求使资源的价格真正充分反映市场供求和它们的稀缺程度，让资源开发和使用者承担资源耗竭的真实成本。

　　2.建立长效的生态补偿机制。生态补偿是解决区域之间和经济社会主体之间利益均衡问题的重要措施。生态环境保护的外部性是建立生态补偿机制的前提和依据。如南水北调中线水源区所提供的生态服务功能主要是由工程下游沿线地区所享受，当地政府和中央政府是受益者的集体代表，因此应当是生态补偿的主体；接受补偿的主体应是南水北调中线水源涵养区提供生态服务功能的地方政府、企业法人和社区居民等，因为不仅相关法人和自然人承担了机会成本损失和额外的投入成本，地方政府也由于限制发展而承担了一定的机会成本损失。

　　为了建立起长效的生态补偿机制，中央财政应将生态补偿纳入一般性转移支付制度，切实承担起相关的生态保护责任，如实施南水北调中线工程河南段林业生态工程，包括源头地区生态林建设、渠道沿线防护林建设、现有林保护和源头自然保护区建设；建设淮河源国家级自然保护区；进行小浪底库区周围绿化及其下游新增风沙源治理，等等。另外，建立上游与中下游地区的横向转移支付制度，如大型水电站、水库等受益部门、单位应当对源头区、水源涵养区的森林和植被等生态保护和建设做出适当的补偿。

　　（五）改革和完善税费制度

　　在目前税费改革过程中，要充分考虑节能减排的因素，努力挖掘税费政策在节能减排中的潜力。

　　1.加快排污收费政策改革。扩大覆盖面，提高排污费收费标准，改进征收方式，进一步强化该项政策对企业排污的约束作用；推进落实污水处理最低收费制度，凡收费不到位的地方，要督促当地财政对运营成本给予补助，推进污水处理产业化。

　　2.完善资源税和与环境相关的消费税。提高煤炭、石油、天然气等资源税率，增加水资源税和森林（原木）资源税，提高汽油和柴油消费税率，对能耗不同的交通工具实行差别税率。

　　3.将部排污收费改为对高耗能、高污染征收环境税。目前，美国、北欧和德国等发达国家都建立了完善的环境税制，主要包括：对排放污染物所征收的税，如二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税、化学品税等；对固体废物处理的征税，如润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税、电池税等；对城市环境和居住环境造成污染行为的征税，如噪音税、拥挤税、垃圾税等。我国在对现有税种进行优化的同时，可适时开征碳税、能源税、硫税、排污税、化肥农药税等新税种。

　　4.规范税收优惠政策。对污水处理企业处理污水取得的收入给予适当增值税优惠，减轻企业生产和销售再生水取得收入的增值税税负；对企业购置污染治理设备、节能节水等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免；对研究开发和使用符合规定条件的节能、环保设备的企业，可以允许其固定资产和无形资产加速折旧；落实并加大国家资源综合利用税收倾斜政策，激励清洁产品、绿色产业、循环经济以及可再生能源等方面的生产和消费。

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　　作者单位：东北财经大学财政税务学院