完善山东省济南市环保投融资机制的探讨

 　　摘 要：良好的生态环境是实现可持续发展的基石。“十一五”期间，济南在实现经济快速增长的同时，正面临着越来越严峻的环境形势，城市化建设进程中引发的污染日益严重，脆弱的资源环境支撑能力正影响着经济的可持续发展。虽然政府已经加大了防治污染的力度，但成效缓慢。本文认为，投融资机制不完善是制约环保工作的关键。因此，本文在分析了济南环保投融资现状的基础上，提出了完善投融资机制的几点建议。

　　关键词：环保，投融资，山东省济南市

　　一、问题的提出

　　（一）环境问题是影响济南市发展的关键因素

　　作为影响人民生活质量的关键—环境问题越来越引起重视。山东省政府在“十一五”规划中明确了济南都市圈建设，以期济南能成为全省区域经济发展新的增长点。随着国家区域经济协调发展政策的进一步贯彻，尤其是黄河三角洲高效生态经济区发展规划的逐渐落实，济南作为黄河下游经济带生态屏障的重要组成部分，其资源环境的基础支撑能力面临严峻挑战。通过加强环境保护、大力发展环保产业、实施生态城市建设，从而改善济南的生态环境，提高济南经济可持续发展的能力，已刻不容缓。

　　（二）济南市的环境污染现状

　　目前，济南市环境污染的主要来源可以归纳为两大方面：一方面来自市郊农村的环境污染。济南是一个农业人口比重较大的省会城市，郊区农村环境污染严重，生活污染和工业污染叠加。以往的环保资金预算往往只考虑城市生态环境的发展，忽视农村生态环境建设。种种原因致使济南市区周围的农村污染加剧、生态恶化。另一方面是城市建设本身的污染问题。近几年，随着城市建设速度的加快，第三产业迅猛发展，噪声和餐饮业油烟污染成为济南市新出现的主要污染源之一；十一届全国运动会筹备期间，建筑、市政和拆迁工程扬尘污染防治措施落实不到位，致使扬尘污染严重；在能源结构中，煤炭占能源消耗总量的70%以上，燃煤排放了大量污染物；此外，机动车尾气污染也十分严重；而且突发性环境污染事故，企业偷排、漏排、超标排放污染物仍时有发生。

　　（三）环保投融资是治理环境问题的关键

　　根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%—1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%—3%时，环境质量将有所改善。为了控制环境污染和生态破坏，改善环境质量，必须有充足的资金投入。

　　投资总量不足和投资效率不高是济南市环保投融资面临的关键问题，如何解决环保资金的总量不足和提高环保资金投资效率，建立并完善环境保护的投融资机制将成为济南市环境保护发展的关键。

　　二、济南市环保投融资的现状

　　（一）济南市环保融资的现状

　　1992年以来，我国环境保护投融资方式和渠道进一步拓展和扩宽，国债环保投资、环保类外资、环保类企业上市融资、“BOT”（建设—运营—交付）等融资方式纷纷出现，并不断发展。与此同时，济南市环保资金来源也由单纯依赖财政拨款发展为目前的多元融资并存的格局。目前，济南市环保资金的来源主要分为体制内资金和体制外资金两大类。

　　1.体制内的资金来源渠道。体制内的环保资金来源渠道主要有三项：中央环保资金、山东省政府的财政拨款和济南市政府的环保财政资金投入。以投入较大的2007年为例，该年份济南市申请并获得批准的中央环保资金支持379万元，实现了近年来零的突破；获批的山东省政府环保资金支持5380万元，比上年增加168%；获批的市级环保资金支持2180万元，所得资金大都投向了环境基础能力建设。

　　2.体制外的资金来源渠道。体制外的资金来源主要有三项：一是济南市制定了环保相关法律法规，对企业污染治理的强制性规定，使得污染企业的治污资金成为环保资金来源之一。二是排污费的收取。排污费收入是济南市体制外环保资金的一项重要来源。从官方公开的数据来看，排污费收入每月可达600多万元。三是利用国际贷款。2009年11月，山东省首个利用欧洲投资银行贷款项目—济南热电公司综合节能改造工程顺利通过欧洲投资银行专家团的评估，获得贷款额达3100万欧元。济南市政府和山东省政府可以在节能减排国际合作的下一步工作中，以此为基础扩展国际合作项目，尤其是有贷款支持的项目。

　　（二）济南市环保投资的现状

　　1.投资总量不足。济南是一个古城，同时也是一个文化名城，以泉水文化为代表的旅游业尤为发达，但外地游客对济南有一个很坏的印象就是济南较脏。为根治污染问题，济南市在很早就开始注重对环保产业的投入。2002年，总投资6亿多元的环保科技产业园在济南市高新区建立。环保科技产业园主要以水工业和新能源、新材料产业为主导产业，目前已有“久荣环保”、“山大华特环保”等多家环保企业入驻。同一年，济南—北欧国际环保产业基地正式落成，有效地推进了环保科技园向国家级科技园迈进的步伐。虽然用于环保的资金已经有了较大程度的增长，但主要为体制内的投资（如前所述），而且投资效率较低。以近年来环保资金投入最大的2007年为例，2007年济南市共计投入环保资金2471.69万元，而当年的GDP为2554.3亿元，投资占比不到万分之一。2001年至2005年累计环保投资153.06亿元，占同期国内生产总值的2.15%。

　　2.投资效率低。我国环保投资效率不高的现象较为普遍，济南市也不例外。济南市环保投资效率不高主要表现为城市污水与垃圾处理设施、工业污染治理设施的建设及运营管理的效率不高。从参与污染治理的主体方面来看，市场的竞争程度不高，一个主要原因是缺乏众多民营环保企业的参与，没有营造出有效的市场竞争环境。在污染治理的专业化方面，大部分污染企业都是自己建设处理设施，自己运营管理，而较少利用专业化企业去治理污染。由于规模不经济，中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式所带来的投资效率损失严重。而中小企业又占到济南市企业总数的90%以上，可以想象环保投资效率的低下。当然，这一现状也与山东省环保服务业发展缓慢有关。

　　三、完善济南市环保投融资机制的建议

　　按照市场经济运行的规律，济南市要积极建立以财政资金为主导、市场多元化资金为基础的多元投融资机制，积极引导和鼓励社会资金投入环境保护基础设施建设和运营，实行国家、地方、集体、个人共同出资，多渠道、多层次、多方位筹集环境保护基础设施建设和运营资金。鼓励公平竞争，政府要依法保障各类投资者的权益和公众利益。

　　（一）明确市政府的主导作用

　　国内外经验表明，政府应该在环保投融资机制中起主导作用，其根本原因在于环境保护本身是一项公共事业。环境保护整体存在着责任主体难以判别或责任主体太多，以及公益性太强，没有投资回报或投资回报率低的问题，政府必须在投资中发挥主导作用。此外，即使社会资金愿意投入到城市生活污水和垃圾处理、供热供气等领域，但最终承担投资和运营费用的仍是政府和使用者。社会资金介入如污水处理、垃圾处理等经常采用的BOT形式，也是让政府和使用者先享受设施服务，然后逐步分期收取费用偿还。因此，在济南市环保投融资机制中，需要起主导作用的仍然是济南市政府。

　　具体来说，济南市政府需要做好两个方面的工作：

　　一是要发挥政府的主导作用，加大各级政府对环保产业的财政投入。

　　首先，经过30多年持续快速的经济增长之后，各级政府的财力均有了较大幅度的增长，都有能力继续加大对环境保护的投入力度。从表1可以看出，济南市财政收入逐年增长，到2009年底，济南市的财政收入已达200.6亿元，这使得济南市政府有能力拿出更多的财政资金用于支持环境保护事业的发展。其次，各级县政府也要积极配合落实县级财政对环保产业的投入。

　　二是加大政策扶持力度，通过税收等宏观经济调控政策，提高环保企业的效益。要使济南辖区内的环保企业能够高效、持续发展下去，必须使环保经济收益大于成本。济南市政府可通过税收优惠，使从事环保产业的企业有利可图，加强环境保护产业对社会资本尤其是民间资本的吸引力。政府的采购行为对企业的环境行为也愈来愈有影响力，政府在采购时，如果将企业的环境行为列为采购对象的选择标准，就意味着同一行业中环境行为良好的企业能占领市场，环境行为恶劣的企业则会丧失市场。

　　（二）充分发挥市场机制作用，提高资金运作效率

　　一是积极拓宽新的融资渠道，尤其是体制外的各种商业融资渠道。济南市政府完全可以鼓励辖区内的商业银行尝试绿色信贷业务。在这一方面，兴业银行济南分行的经验可供辖区内其他商业银行借鉴。2008年世界银行和兴业银行合作的能效贷款总额为20亿美元，其中，山东省从兴业银行济南分行获得的贷款总额近5亿美元。山东的莱钢集团、九羊集团等均从中获益。

　　二是提高环保资金的运作效率。一方面，可借鉴沈阳市环境保护投资公司的试点经验，济南市也可以考虑成立专门的环境保护专业投资公司。其资金如果主要来源于财政拨款，就组建国有性质的环保投资公司；其资金来源如果由政府、企业或民营资本多种成分参股，可以考虑组建成股份有限公司。另一方面，为清晰公司的产权关系，可以由环境保护基金会代理政府部门监督基金的保值和增值；同时，也可以用各主体参股的方式投资环保投资公司。