美国生态修复政策及其对我国林业重点工程的借鉴

　　1998年以来，我国相继启动了天然林保护工程、退耕还林还草工程、京津风沙源治理工程、“三北”及长江中下游重点防护林建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林建设工程，上述六大重点林业工程是党中央、国务院对我国林业和生态建设做出的重大战略决策。林业重点工程的实施，标志着中国林业建设从以木材生产为主转型为以生态建设为主。对生产要素的配置形式主要有市场手段和计划手段两种形式，目前绝大多数是采用计划手段和市场手段混合的形式，而非单一的市场手段或单一的计划手段进行生产要素配置。我国林业重点工程的投入（除重点地区商品用材林建设工程外），采取政府投资为主导的形式推进工程发展，并已取得了相当进展。那么，林业重点工程建设能否更多地采用市场手段促进工程建设是非常值得探索的。美国等一些发达国家已经成功采用市场手段在促进生态恢复与保护方面取得了重大进展。因此，可以在立足中国国情的基础上，借鉴国外的经验，吸取教训，运用市场机制促进我国林业重点工程的建设。美国自20世纪30年代以来，为遏制由于大规模的土地开发导致的土壤侵蚀等生态退化，先后实施一系列的政策措施，其中影响比较大的包括土地休耕保护计划（Conservation Reserve Program，以下简称CRP）、环境质量激励计划（Environmental Quality Incentives Program，以下简称EQIP）和保护支持计划（Conservation Security Program，以下简称CSP）。这些政策实施以来，美国的水土流失明显减少，生态质量大幅改善，并带来了显著的社会经济效益。尽管由于美国政策背景和社会经济特征与我国相比，有着较大的差异，我国的生态保护工程不可能完全采用美国的措施，但通过分析其运作过程和效果，尤其是市场机制与计划手段的有效结合，对我国林业重点工程具有一定的借鉴意义。

1 土地休耕保护计划（CRP ）

　　土地休耕保护计划（CRP）源自1956年“土地银行计划”（Soil Bank Program， SBP）。1985年，美国国会通过的食品安全保障法案（Food Security Act）正式设立了CRP项目， 1986年开始正式实施。1990年和1996年农业法案中作进一步完善，计划到2002年，休耕保护土地约1470万hm2。2002年美国农业法重新授权将该计划实施至2007年，全国范围内休耕的面积增加到约1583万hm2。对同意将环境脆弱耕地置于保护性覆盖例如人工培植的或者天然的草坪、野生植物、树木、河岸缓冲带或河岸两旁的隔离地带等等的土地业主进行年度租金补偿。全国范围内符合条件的土地所有者都可以参与土地休耕计划，并且补偿年限为10～15年。主要目标之一是针对那些土壤极易侵蚀的和其他环境敏感的作物用地进行补贴，扶持农作物生产者实施退耕还林、还草等长期性植被保护措施，最终达到改善水质、控制土壤侵蚀、改善野生动植物栖息地环境的目的。项目实施的另一个目的是美国农业部希望能够在一定程度上缓解潜在的农产品剩余的压力。
1.1　CRP的运作
　　CRP由农业部农场服务局（Farm Service Agency， FSA）负责实施，农民自愿参与。根据这项计划，农民可以自愿提出申请与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地，时间为10～15年。申请批准程序是：根据有关地区的农场服务局的通告，农民提出申请，申请书中农民根据自己的接收意愿提出对休耕保护土地的要价，当地农场服务局在收到申请的7～90天内给予答复。各县农场局要告知农民当地每单位土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额。当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究，借助环境效益指数（Environment Benefits Index，EBI）和其他规定综合分析，研究其可行性和租金要价，对农民的退耕申请进行分析和筛选。EBI指标包括了抑制水土流失、野生动物保护、水质、土壤侵蚀、空气质量、成本等方面，指标为动态指标，根据签约情况和政府目标等因素的变化每年对指标类型和权重进行修正。（朱芬萌等，2004）（EBI指标见表1）
　　CRP对申请者有严格的条件要求，只有满足计划所规定的各种条件的农场主才能够得到补贴。申请CRP的生产者在签署CRP协议申请结束日期之前必须拥有或者耕作土地至少12个月。对土地的要求包括：农作物用地必须在前6年（即从1996到2001年）中已经耕种了4年，且能以正常的方式种植农作物；或者是特定的牧场边缘的可以作为河岸缓冲带或河岸两旁的隔离地带的土地。另外还要满足以下至少一种附加条件：①土地的加权平均侵蚀指数达到8；②即将到期的CRP土地；③位于国家或州政府确定的CRP优先区域。列入CRP的土地一是要休耕，退出粮食种植，二是要采取植被绿化措施，包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木。为了确保项目的实施不对农业生产造成负面影响，通常每个县最多允许不超过25%的耕地纳入CRP。（姜鲁光，2007）农民提出的申请不一定能够得到政府的批准。2003年5至6月，CRP开展了新的农业法实施以来的首次项目申请与签约，共收到申请71077份，涉及耕地167.6万hm2（415万英亩），实际批准申请38621份，签约面积80.8万hm2 (200万英亩)。此次签约的全国平均土地租金补贴价格为139.93美元/ hm2 (56.53美元/英亩)，当年为新签约面积发放土地租金补贴约1.13亿美元。
农场服务局每年向CRP参与者提供补贴，CRP提供的补贴由以下几部分构成：一是土地租金补贴，对于农民自愿退耕并纳入CRP的土地，农场服务局将根据这些土地所在地的土地相对生产率和当地的旱地租金价格，评估、确定一个年度土地租金补贴价格。农民可按照这个补贴价格申请加入CRP，也可自愿降低补贴价格，以增加其获准加入CRP的可能性。农民获准加入CRP后，即可按批准的补贴面积和年度土地租金补贴价格享受土地租金补贴。二是分担植被保护措施的实施成本，分担成本是指根据农民实施种草、植树等植被保护措施的成本，CRP向农民提供不超过成本50％的现金补贴。另外还有可能提供9.9美元/ hm2年(4美元／英亩?年)的补助作为一些特别维持责任的鼓励金。有时对于一些持续签约的项目，每年还提供不超过年租金20%的其他的经济资助作为激励。除负责实施该计划的农场服务局外，美国农业部自然资源保护局（Natural Resources Conservation Service， NRCS）和美国农业部合作研究、教育与推广局，以及各州林业机构、地方水土保持机构和相关的私有机构等，也为CRP计划提供技术支持。根据环境的需要在任何时点上均可进行CRP合同的续签。合同所要求的条款仍然需要遵守，但是不需再投标。
1.2 CRP取得的成效
　　CRP的实施减少了水土流失，改善了生态环境，其成效主要体现在以下几个方面：①每年减少45000万t的土壤侵蚀；②80.8万hm2（200万英亩）的湿地和缓冲带得到保护；③每年减少4800万tCO2的排放；④2.736万km（1.7万英里）的河流得到保护；⑤对野生动物栖息地保护取得了的良好效果：每年新增野鸭230万只，鹑鸟75万只。⑥农民收入多元化，繁荣经济。

2 环境质量激励计划（EQIP）

　　休耕并不能有效地解决所有土地面临的生态问题，为了因地制宜，统筹生态效益和经济效益，美国实施了一项旨在改进环境质量的激励计划——环境质量激励计划（EQIP）。无论是从签约面积还是从参与人数来说环境质量激励计划都是美国农业部财政支持最大的环境保护项目。根据1996年农业法设立，1997年实施了EQIP。此计划为农民自愿参加的生态保护政府补贴计划。针对农牧民在土壤、水分、空气和相关自然资源方面所面临的生态问题，政府为农牧民提供资金补贴和技术援助，鼓励农民采取适当的生态措施开展农业生产，实现促进农业生产和改善生态质量。2002年美国农业法修正了EQIP的部分内容，并授权农业部下属的商品信贷公司（Commodity Credit Corporation）实施EQIP。根据政府的计划，在新设计的环境质量激励计划（EQIP）中，美国农业部增加了保护创新赠款计划、地下水和地表水保护计划以及克拉马斯河盆地计划。
2.1 EQIP的运作
　　EQIP提供技术援助、费用分摊和激励支付，帮助作物和畜牧生产者改善和保护农场环境。只要是农场主和牧场主所拥有的耕地、草地、林地以及其他的土地，对土地、水资源、空气质量和其他相关资源保护有威胁的，均可申请EQIP计划的补贴。为了参与计划，农场主必须制定保护计划，说明要采取的保护措施及其要达到的生态目标。如果保护计划涉及到包括动物排泄物储存和处理设备的，那么必须准备一份综合养分管理计划。签约期限分为5～10年和1～10 年两种。
　　EQIP计划的补贴主要有两种形式：一是为农场主和牧场主分担环保工程措施实施成本；二是激励补贴，鼓励农场主和牧场主实施各种土地管理措施，如养分管理、粪肥管理、灌溉水管理、野生生物栖息地管理、害虫综合防治等。对任何多年期合同，每年向土地所有者支付的限额为1万美元或5万美元。2002年农业法规定的2002～2007年财政年度没有年支付限额，对个人或实体的全部EQIP支付总额不能超过45万美元。要求至少50% 的资金计划资助用于与畜牧生产相关的环境保护，为了加大对畜牧业的支持力度，在2002年农业法将此比例提高到60%。
　　EQIP中，农业部基于如下改善生态环境的优先目标向各州拨付EQIP资金。①减少因营养物质、沉积物质、农药或过量盐分所致的非点源（non-point）污染，保护地下水和地表水资源；②减少颗粒物和各种对环境有害气体的排放；③减少农用地的土壤侵蚀和沉积；④加强对濒危物种栖息地的保护。
　　为了给各州分配EQIP的资金，美国农业部自然资源保护局（NRCS）采用了一个全国分配公式，该公式涉及到与耕作和林业活动有关的29个因素，按照全国保护的优先顺序给予各个因素权重，在分配EQIP资金的时候，首先按权重分配给每个因素，然后再按照每个因素在各州的权重进行资金分配，但各州在进行资金分配时并不要求按照NRCS的分配比例，这样可以有效地保证各州能把资分配到最急需资助的项目上，有效的兼顾公平与效率。
2.2 EQIP的新特点及成效
　　2002年农业法中EQIP 资助力度加大，各年支持力度分别为：2002财政年度4亿美元；2003财政年度7亿美元；2004财政年度10亿美元；2005和2006每个财政年度12亿美元；2007财政年度13亿美元。2007年农业法中又进一步提高了预算，其中2008财政年度12.5亿美元；2009财政年度17亿美元，到2012财政年度将逐渐增加到20亿美元。
　　提高政策效率，不再使用保护优先区域（Conservation Priority Areas，CPAs ）。取消向下竞价（Bidding down）。在考虑项目申请时，由原来的考虑每美元支出环境效益最大化转为只考虑环境效益最优。例如，对具有可比性的环境价值的应用，部长不能仅仅因为成本更低就批准这个申请者而放弃另一个。
　　继续保留75%的费用分摊支付，但如果生产者资源有限或是刚起步的农场主或牧场主则允许90%的费用分摊率，签约当年即可支付。
　　自1997年实施EQIP计划以来，截止到2004年已经签约117625份，覆盖面积达2080万hm2（5150万英亩），资金投入达10.8亿美元。根据2002年农业法，EQIP计划6年实施期的总投入将达61亿美元。到2006财年签约138993份，覆盖面积达3256万hm2 (8059.73万英亩)。若包括已经到期的合同，EQIP已经改进了超过5050万hm2 (1.25亿万英亩)的土地。改良效果主要体现在改进水质，保护地下及地表水，减少农地污染和改善牧场环境等方面。
2.3 EQIP的附属计划
　　（1）EQIP 保护创新赠款计划。EQIP 保护创新赠款计划是2002年农业法新增条款，在竞争基础上，通过赠款的形式，鼓励采用创新方法，加速技术转化，促进环境保护和农业生产，提高联邦政府改善环境和保护投资效益，奖励给政府及非政府组织和个人，促进生产者参与基于市场的污染信用交易，采用最佳管理实践和碳储存(Carbon sequestration)等创新性项目，联邦分摊成本的上限设定为50%。
　　（2）EQIP 地下水和地表水保护计划。EQIP 地下水和地表水保护计划也属于新增条款。该计划将专门拨款用于资助地下水和地表水保护项目，为提高灌溉系统效率提供成本分摊援助。项目一旦实施就提供资金，2002～2007财政年度内资助总额为1.2亿美元，其中：2002财政年度2500万美元；2003财政年度4500万美元；2004～2007财政年度为6000万美元/年。
　　此外，商品信贷公司（Commodity Credit Corporation）提供5000万美元用于支付克拉马斯河盆地的水保护。

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