美国生态修复政策及其对我国林业重点工程的借鉴

3 保护支持计划（CSP）

　　CSP由农业部自然资源保护局负责实施，农牧民自愿参加，在保持土地用途不变的情况下，扶持农牧民实施生态环境保护措施。CSP规定，只有私有农业用地（农作物用地、牧草地、改良牧场、放牧地、草原以及农用地周围附带的林地等）和印第安部落所属的农地，才能享受CSP提供的补贴。对于已经获得了土地休耕计划、湿地保存计划和草地保存计划补贴的土地，以及CSP依法已开始实施才改变为农业用地的土地，不能享受CSP的补贴。该计划的重点是在农民自己经营的农业用地上已实施土壤、水、气、能源、动植物和其它生态环境保护措施的提供经济和技术扶持，对正在实施各种环保措施，达到最高环保标准的农民进行奖励。此外，CSP还实施了一些强有力的激励政策，鼓励农牧民积极参与生态环境保护 ，以使其农业经营活动达到最好的环保标准。2003年财政年度正式开始实施CSP。由于受年度拨款额度的限制，CSP目前尚未在全国进行，而是优先在部分流域开始实施。美国共划分为2119个流域，CSP每年选取约1/8的流域，8年内全国各流域的农牧民都有机会享受到CSP计划的补贴。布什政府承诺在未来7年中为CSP注入134亿美元的资金，可满足9万份以上CSP项目合同的经费需求。（李宏伟，2004）
　　根据农牧民在其经营的土地上所采用的环保措施多少以及这些措施应用范围大小，CSP把对农场主或牧场主的补贴分为3档：第一档的最高年补贴额为2万美元，根据土地租金的一定比例将其中最多25%的补贴即不超过5000美元用于基本保护管理工作，要求农场主或牧场主必须至少在部分农业经营中侧重关注至少一种资源。合同期是5年，合同续签要求扩大实施保护措施的范围或所涵盖农业经营的比例。第二档的最高年补贴额为3.5万美元，其中最多30%的补贴即不超过10500美元用于基本保护管理工作。要求农场主或牧场主必须在整个农业实践中保护至少一种资源。合同期限为5～10年，可以续签。第三档的最高年补贴额为4.5万美元，其中至多30%即不超过13500美元用于基本保护管理工作。要求农场主或牧场主必须在整个农业实践中完全保护所有的资源。合同期限为5～10年，可以续签。生产者可参与3个等级中的任何一个。较高补贴等级相应要求较多的保护努力。同时，参与计划的农场主或牧场主还可以获得土地租金，根据全国平均土地租金的一定比例，在支付率方面：等级I为5%，等级II为10%，等级III为15%。另外，根据2002年 农业法规定，CSP计划中用于技术援助的支出不得超过CSP计划总经费的15％，绝大部分经费将用于现金补贴。（李宏伟，2004）提供的技术援助一般包括：在签订合同期间，为申请者提供申请过程的帮助； 帮助参与者制定保护工作计划，保护措施的调查、设计、安装和鉴定；为参与者提供信息、教育和培训；为专业的保护管理者提供培训和质量担保等。
　　在选择项目和安排支付比例的时候，主要考虑以下几点：成本和潜在的保护收益；与重要资源相关的执行水平；相关实践活动所能保护的资源数量；当地能提供的技术；新的环境保护技术；基于具体场所条件的资源情况以及具体项目对成本分享的要求和完成更高管理水平所需要的帮助等方面。
　　在支付基本保护管理资金的时候，NRCS（自然资源保护局）会采用适当的比率来保证区域间的公平。根据美国国际博览会协会（Association of　International Fairs of America）土地价值概览、美国国家农业统计处 （National Agricultural Statistics Service）的土地租金数据和CRP的地租，制定一个基本的支付标准和恰当的比例以保证区域间的公平。在合同期后，NRCS 会进行区际调整，但不会在合同期内削减。为了鼓励生产者参与计划，包括基本的保护管理支付、维持支付、新措施的成本支付和扩大支付等。必须采用满足保护要求的最低成本措施。在提供维持支付的时候，根据2001年全国的维持土地管理和结构的平均成本进行支付，但最高比例不超过75%（对新农场主、牧场主的支付比例不超过90%）。如果在参与者的合同中要求采用一些新的实践，也会按照2001年的全国平均水平支付，最高比例仍然不超过75%（对新农场主、牧场主的支付比例不超过90%），这个支付是一次性的。以上支付在签订合同的时候就被确认下来。如果参与者能证明其付出了额外的努力，实施或维持的保护措施超过该等级的最低要求；或者除了NRCS规定的国家重要资源外，还改善了基于地方保护优先领域其他相关资源。部长可以以保证区域公平的方式对采取额外保护活动的生产者提供扩大支付；另外，如果参与农田保护研究，示范或试验项目，或参与包括了至少75%的生产者的流域或区域资源保护计划以及履行与保护安全计划中的实践有关的评价和评估活动都有可能获得这种支付。

4 对我国林业重点工程的启示

　　影响林业生态工程建设绩效的因素是多方面的，但政府投资的引导机制和对经营者的激励机制是最为重要的两个方面。生态建设的准公共物品属性和正外部性决定了政府成为生态建设的投资主体，在新的市场经济条件下政府如何有效发挥作用，如何通过市场手段完成政府公益事业建设，使当前迫切需要解决的问题，尤其是随着林业重点工程实施的逐步到期，工程后续政策的制定也变得越来越紧迫，如何保护现有的生态建设成果，如何进一步扩大成效，都值得深思。而美国选择的政策手段与市场手段的结合是极富创造性的。随着市场经济制度在我国的建立和发展，把市场机制引入生态建设活动中成为一种新的制度安排趋势。我们国家有着自己的优势，政策的风险控制可以交给制度去解决，但如何进行效率最大化的选择，市场经济成熟国家为我们提供了很好的经验借鉴。
4.1发挥市场机制的调节作用，对不同地区实行差别补偿标准
　　从以上3个工程中可以看出，美国的生态修复政策补贴，是政策手段与市场机制的有效结合。项目实施的过程中，很重要的一项是农民必须自己制定实施计划，并提出自己能够接受的最低价格，农民在提出竞价时，必然会在考虑土地的机会成本及相应的计划实施成本收益的基础上，提出自己的接受意愿（Willing to Accept，WTA），政府在审批项目的时候，又是按照公开、透明的程序进行，这样就保证了项目环境效益最大的同时经济效益也最大，尽管在一些计划（如EQIP）中取消了向下竞价，但每个州都有对资金的分配权，具有一定的灵活性，这样能保证把资金用到那些最需要保护的资源的项目上。同时已有学者证实这种竞价机制使得工程成本更低（Kenneth A. Baerenklau，2005）。而且国际上很多项目都把补贴接近目标人群的WTA作为目标之一，这有助于降低项目实施成本以达到最大的环境与社会效益（向青等，2006）。由此看来，美国的补贴标准可以具体到每家每户有不同的标准。我国的林业重点工程虽然也有一定的差别补偿，比如退耕还林中分为长江流域和黄河流域，但这种划分是非常粗略的，不符合各地实际情况，当然我国的实际情况也不允许按照美国的这种农民自己提出价格的方法，但在执行的过程中，应该充分考虑各地的不同情况，适当细化经济补偿标准，实行分区调控的政策，以使其能够更符合当地的情况，从而保证资金使用的环境效益水平。
4.2 充分考虑农民的意愿和利益，有效发挥激励机制的作用
　　无论是CRP、EQIP还是CSP都是农民自己提出申请，这就充分体现了农民的自主性，同时补贴也会根据社会的发展而不断变化，因为如果补贴不能够补偿农民参与工程的损失，就不会有人申请。我国的林业重点工程是自上而下的，但最终实施的还是个人，所以说补助是否合理将直接影响工程实施的积极性，从而影响实施效果，尤其是合同到期以后的后续问题，这将直接影响到我国林业的可持续发展。我国政府已经出台了相关政策，比如说延长退耕还林的补助期，但归根结底还是要考虑农民的机会成本，充分考虑项目参与者的利益，制定科学合理的补贴。同时由于不同的家庭具体情况不同，其面临的土地机会成本也有较大的差异。比如在退耕还林中，劳动力机会成本较高的家庭有将所有土地或级别较好的土地退耕的倾向，而对于有些农户来说，失去土地将会影响其基本生计，相对来说，这些农户的退耕成本就比较高，而退耕是有指标限制的，所以有学者建议在某些级别的区域内（比如说县、地区等）建立市场交换机制，进行土地流转，从而有效的解决土地机会成本的问题，在满足农民利益的同时，保证工程的顺利实施（杨军等，2005）。
4.3 制定一套科学的效益评价系统，确保项目从选择到执行都符合效益最大化原则
　　CRP、EQIP和CSP都是在申请者自愿申请的基础上进行审批，农业部在审批这些项目的时候，都有自己不同的效益评价体系，根据不同的比例对项目进行评价。像CRP实施的过程中，农业部根据土壤数据库、地形图、土地分布图等建立环境效益指数（Environmental Benefits Index， EBI），评价地块的生态效益，同时参考各地土地市场信息，以确定不同的补偿标准，对那些急需保护的资源给予较高的比重，同时按照该比例进行资金分配，但具体到各个州，对所分配的资金又有一定的支配权，这就兼顾了效率与公平，另外，在美国生态修复工程中还运用了加权平均侵蚀指数、土地相对生产率等定量指标，所有这些都值得借鉴。对我国来说，林业重点工程涉及面广，各地具体经济、生态条件差异也很大，更应该重视对工程项目的管理和评估工作，通过项目的可行性研究和项目前评估，可以确定项目是否值得并可行，而且可以使资金进行更合理的分配。对于正在建设或已经建成的项目，则有必要实施项目评价以便从总体上对项目进行跟踪评价、总结回顾、找出经验教训、预测前景，并验证决策的正确性。但正是由于不同地区环境、经济差异的存在，使得我们在资料数据搜集上有一定的难度，而且目前我们在工程选择的时候也没有能够建立起类似EBI的量化标准，工程的环境效益监测也没有达到量化程度（向青等，2006）。所以当务之急是收集相关资料，尽快建立起一套科学的监督和测量系统，对工程从项目选定、可行性研究、规划、评估、审核、准备、组织实施直到最后完成建立一套合理的经济、环境效益评价系统，从而保证补偿标准的科学合理以激励农民更好的参与工程，为林业可持续发展服务。在设立指标时应注重科学合理，应将其经济效益、社会效益和生态效益纳入评价体系之中，在此基础上，设计衡量工程绩效的各项具体指标，并对一定时期内各项指标做出动态的调整。像EBI指标的设立，国外也有一些学者指出由于大气质量指标，优先保护区指标这种属于外生指标，这部分占优势的农民获得申请的可能性较大，就没有考虑降低成本的动力，因而就很难达到较优的成本效益，所以有学者提出应当重视潜在的可节约成本，改变竞价机制，建立更好的成本效益机制。（Wu，2004）因此，在设立指标时，应当综合考虑生态效益和退耕户的可控因素，避免出现这种问题。
4.4 制订我国林业重点工程保障计划，从多方面开展生态保护，确保工程实施效果
　　应切实将退耕还林与基本农田建设、农村能源建设、生态移民和后续产业发展等配套保障措施结合起来。同时，对农民自愿采取环境和生态保护措施，付出了努力并取得一定成效的，建议政府予以适当补贴，以鼓励更多的农民参与环境保护工作。正如上面所提到的不是所有的土地都要休耕，既要维护环境生态效益又要保护土地生产力，可以考虑采用一些激励措施，鼓励农民在现有耕地上采取适当的生态措施进行农业生产，国家可以考虑通过技术扶持和进行适当补贴。比如像EQIP中，针对生态环境中出现的具体问题设定优先目标，对农民在耕作的过程中解决相关问题给予资金和技术扶持，或者针对一些专门的环境改善项目划拨一定的资金。或者像CSP中，对农民自愿实施的有助于环境效益的努力给与资金和技术帮助，并进行奖励。在实施的过程中，可以根据各地不同的自然生态条件及面临的具体生态问题，制定不同的细则，由于不同的农户生产条件和技术状况也不一样，可以参考CRP中分级方法，让农户有一个逐步改进的过程，以最终达到土地的永续利用。对于补贴的方式，也应该多样化，既可以考虑成本分摊也可以全额补助，主要是要考虑如何调动农民参与工程的积极性。这样一方面实现了土地的综合利用，另一方面也有助于巩固林业重点工程的实施成果，真正做到可持续发展。但也有学者指出CRP的实施成效一定程度上取决于该工程与其他农业生态工程之间存在竞争（Baerenklau，2005）。所以在进行政策制定的时候，要注意不同政策之间的交叉影响。

5 结束语

　　林业重点工程是一项长期的战略工程，必然会对我国的生态保护和经济发展产生深远的影响，因此必须进行全面规划、动态管理。对国外成功经验的分析与借鉴有助于我们进一步完善重点工程的相关政策，使重点工程在实现生态效益的同时产生较好的经济效益。当然由于我国的情况与美国不同，所以我们不可能完全照搬美国的做法，应该根据自己的具体情况，在科学分析的基础上，建立起符合我国国情的林业重点工程相关的后续方针政策。

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