辽宁生态文明建设机制保障探析
关键词：生态文明，工业文明，机制保障
我们党在十七大报告中首次提出了“生态文明”的新理念，提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式……生态文明观念在全社会牢固树立”[1]。“生态文明”新理念的提出，是我们党对传统经济发展模式的一种反思，是对工业文明发展道路的总结，并把生态建设上升到文明和伦理的高度，这充分体现了我们党对生态建设的高度重视。社会主义生态文明建设，需要有一个完善的机制作保障。只有在相应机制的保障下，生态文明的理念才能有序地转化为生态文明建设的行动，顺利实现建设社会主义生态文明的目标。
一、辽宁生态文明建设机制保障现状分析
辽宁省认真贯彻落实十七大精神，严格执行国家有关生态建设的各项政策，并制定了一系列的有效措施，推动了生态文明的机制建设，初步走出一条适合省情的生态文明建设之路。近几年来，辽宁省制定了一系列的法律法规、制度措施来保障生态文明建设目标的实现。如：制定了《辽宁省防沙治沙条例》、《辽宁省海洋环境保护办法》、《辽宁省湿地保护条例》、《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》和《辽宁省大伙房水库输水工程保护条例》等法规；实施绿色信贷政策，出台了《辽宁省实施绿色信贷促污染减排的意见》；对主体功能区、流域和各类资源实施生态补偿政策，主要包括东部生态重点区域、跨行政区域河流和水源的上游等区域；在全省市县实行问责制，推广应用绩效考评、能效准入、监察督导、激励约束为核心的“四位一体”节能模式；制定了《关于建立健全环保体制机制的意见》，以建立健全环境保护与经济发展、社会进步综合决策的环保体制机制，等等。这些制度的出台，使辽宁的生态文明建设有了制度上的保障，进一步推动了辽宁的生态文明建设水平。
二、辽宁在生态文明建设机制保障方面存在的问题及其原因分析
(一)存在的问题
当前，辽宁生态文明的机制建设还存在很多问题，如：绿色信贷中涉及到的准入、技术、排放、能源消耗和循环利用能力等标准尚没有完备规定；我国的政治体制改革的滞后性导致环保部门对项目审批很难发挥一票否决作用；环境影响的量化技术和货币化技术还不成熟，生态补偿缺乏强有力的技术支持；环境监管体制存在严重缺陷，横向管理体制不健全；在政绩考核中仍然没有完全摆脱以单纯的GDP模式为标准，等等。这些问题都将制约着辽宁的生态文明建设，致使生态文明建设很难深入下去。
(二)原因分析
认识到问题的存在，是解决问题的前提和基础。我们要根据国家制定的相关法律法规和制度，结合本省的实际情况，分析问题存在的原因。
第一，生态文明建设相关的法规体系不完善或缺失。市场经济条件下，由于市场主体天生的逐利性，导致他们可能不顾生态环境的破坏，不顾他人的利益和后人的利益，使生态建设让位于经济发展。所以，生态文明建设要想向更高水平迈进，就必须不断完善相关的法规体系，使生态文明建设纳入法律的轨道。目前，辽宁的生态文明建设还缺少一些法规的约束，如尚未建立促进循环经济、低碳经济发展的法规、尚未建立环境公益诉讼的法规等。
第二，生态文明观念依然淡薄。党的十七大明确提出，要让“生态文明观念在全社会牢固树立”。生态文明观念的树立不是一朝一夕就能实现的，它需要一个漫长的过程。提高公众的生态环保意识，特别是领导干部的环保意识，是建设生态文明的关键所在。目前，公众的环境素养和法律意识不强，生态文明意识依然淡薄，这势必会阻碍辽宁的生态文明建设，特别是当前有些领导干部对生态建设不够重视，仍坚持唯GDP论，在生态建设和经济发展发生冲突时，他们往往更多的考虑后者，把生态建设抛在一边。
第三，现在的政绩考核机制对生态考虑不够，对GDP的考核和显性政绩看的过重。传统的领导干部政绩考核是以GDP为核心内容，这种政绩考核机制给社会主义现代化建设带来了不利的影响，如一些领导干部出于自身政绩或局部利益的需要，对中央政策执行不力或阳奉阴违的现象时有发生；一些领导干部甚至纵容一些企业“先污染，再治理”，等等。当前，我们的政绩考核机制依然过于重视对GDP的考核，对生态环保考虑的不够，这将不利于我们转变经济发展方式，实现国民经济的又好又快发展。
三、完善辽宁生态文明建设机制保障的路径选择
生态文明机制建设方面存在的问题，长期以来制约着辽宁的生态文明建设。为了克服这些制度性的障碍，我们应从辽宁的实际省情出发，制定科学合理的体制机制，不断促进辽宁的生态文明建设。
(一)完善生态文明建设的公众参与机制
在生态文明建设中，公众参与可以防止以牺牲环境为代价获取经济利益，最大限度地保护公众的环境利益，加速生态文明建设的步伐。完善公众参与机制，第一，应加强生态文明观念的宣传教育，提高公众的生态环保意识。从总体上看，目前，辽宁公众的环保素养和法律意识还不强，生态意识有待提高。所以，要建立固定的教育宣传阵地，培养公众在环保领域的知识素养，不断提高公众主动参与生态建设的意识。第二，要制定相关的法律法规，明确规定公众环境权，让公众做到有法可依。公众参与环境保护的权利只有在法律的范围内才能得到保护，没有法律的保护，权利形同虚设。第三，建立环境公益诉讼制度，扩大公众保护环境的参与度。环境公益诉讼是公众参与环境保护的重要途径，可以最大限度地实现公众对环境利益的保护。但我国现行的环境公益诉讼制度存在一些缺陷，这些缺陷削弱了公众的环境诉讼权，不利于发挥他们参与环境保护的积极性。第四，加大环境保护组织(特别是非政府组织)的建设。环境保护组织(特别是非政府组织)是促进生态文明建设的重要主体，是实现生态文明建设的有力保障。环境保护组织的发展壮大，使公众参与环境保护获得了依靠，有利于其作用的发挥。
(二)建立健全产业生态化机制
“生态文明建设必须以经济建设为中心，发展生态经济，促进产业发展的生态化，实现环境保护与经济发展双赢的目标。”[2]产业生态化是继工业化发展以来一条全新的发展道路，是建设生态文明的重要途径。建立健全产业生态化机制可以从以下几个方面着手：第一，建立健全严格的市场准入和退出制度，加快产业技术升级步伐。建立健全严格的市场准入和退出制度，有利于提高资源利用率，最大限度地节能减排，提高经济运行的质量和效益。第二，加大产业结构和产业布局的战略性调整，努力促进产业发展的生态化。实现产业发展的生态化，要不断优化产业结构，合理调整产业布局，采取“强化一产，调控二产，加快三产”的措施，着力发展资源消耗少、环境污染少的第三产业以及高新技术产业。第三，完善项目环评制度，对不符合产业生态化的项目严格执行一票否决。虽然《环境影响评价法》已经实施好多年了，但由于我国政治体制的不完善、政府对环保的投入不足、执法不严等问题的存在，致使环评制度很难严格的执行下去，辽宁也不例外。这就要求我们要不断完善环评制度建设，不仅在项目，还要在规划、法律法规的制定上进行严格环评，实行一票否决。第四，大力发展循环经济、低碳经济，推动产业生态化的步伐。循环经济、低碳经济是以“低投入、低消耗、低排放、高效益”为特征的经济发展形态。大力发展循环经济、低碳经济，有利于产业生态化的实现。
(三)完善生态环境补偿机制
目前，辽宁已经树立“资源有价”、“生态补偿”的观念，积极推动生态环境补偿机制建设。但是从总体上看，辽宁对生态环境补偿的范围、标准等方面的规定还不完备，因此，还要继续完善生态环境的补偿机制。第一，应不断完善生态补偿机制的法律法规。应不断完善关于生态环境补偿的专项立法，从法律层面上明确界定生态补偿的主体、客体及其义务、责任、补偿标准等方面的指标，使生态补偿有法可依。第二，进一步完善生态补偿的监管体制。通过不断加强环境保护机构及队伍建设，提高环境保护管理的规范化；扩大政务公开范围，进一步提高环境监管的透明度；建设环境监管全覆盖责任体系，明确细化环境监管责任等等措施，不断完善生态补偿的监管体系。第三，加强环境影响的量化技术和货币化技术建设，为生态补偿建设提供相关的科学技术支撑。
(四)完善生态文明建设的政绩考核机制
科学发展观的提出，摒弃了传统的唯GDP论的考核机制，把生态文明建设、社会建设等指标也纳入到政绩考核的体系中。在贯彻落实科学发展观的过程中，辽宁一直把生态环境保护作为领导干部政绩考核的一项指标，但是由于政府部门监管不畅、考核机制不完善等原因，致使在对领导干部的政绩考核中，轻视了对环境保护方面的考核。因此，要使生态环境考评指标不流于形式，还应不断完善生态环境政绩考核机制。第一，要把生态环境政绩考核运作法律化、制度化，做到有法可依、有章可循。生态环境政绩考核法律化、制度化，确保了生态环境在实际考核中有据可依，让生态问题成为领导干部无法逃避的制度关口。第二，实行考核主体多元化，充分发挥公众参与的积极性。在对领导干部的政绩考核中，既要重视政府自身的考核，又要关注公众满意度的考核，也就是要重视公众对政府行为的评价。第三，建立生态文明建设的问责制度，有效解决地方保护主义干预环境执法的问题。地方各级人民政府必须制定环境目标责任制，对环境保护实行年度目标管理，定期进行考核，对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，进行必要的问责。
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