摘要：本文从中国湿地在全球范围的重要地位和对社会经济发展的重要意义、中国作为《湿地公约》履约国的义务和湿地保护的公众呼声、中国现行法律法规在湿地保护方面存在的严重缺陷、等方面讨论了湿地保护专门立法的必要性；从中国近年来湿地保护政策的制定、现行法律相关规定和湿地管理实践经验、民众环境资源保护意识的提高等方面论证了湿地保护专门立法的可行性；并在此基础上，提出了中国湿地保护专门立法应当明确“湿地”法律概念的内涵与外延、应当将“湿地保护”作为专门立法的核心目标、应当将湿地生态系统作为统一整体进行管理、应当通过成立湿地管理委员会的方式进行湿地统一管理、应当按照湿地功能等级排序进行分级管理的立法重点建议。
关键词：湿地 保护 立法 必要性 可行性 建议

湿地问题已是全球范围广为关注的热点问题，许多国家政府或国际组织都制定了相关法律法规或国际公约，以求对湿地资源进行合理利用和保护。
我国湿地由于长期不合理开发，湿地功能已经遭到不同程度破坏，有些地区湿地及其功能已经丧失。虽然我国现行法律法规对湿地保护已有涉及，但至今为止国家还没有出台专门法规以承担湿地保护的重任。湿地立法在我国仍是比较薄弱的环节。由于无专门法规可循，我国湿地保护工作一直面临较大困境。特别是在我国人地矛盾比较突出的现实情况下，重经济发展、轻资源保护的观念仍然比较普遍，滥用湿地资源和破坏湿地功能的现象还时有发生。因此，加快湿地保护专门立法进度，以健全法制的方式实现湿地保护的目标，尤显十分重要。
本文仅结合中国湿地及其管理现存问题，以及环境资源管理立法现状等方面现实情况，对湿地保护专门立法的必要性、可行性问题进行专门讨论，并在此基础上就需要立法重点解决的几个问题，提出建议。
1．专门立法必要性讨论
利用立法手段调整某种社会关系，通常可有两种方式：一是制定专门法规。即针对该种社会关系，国家尚无专门立法予以调整，或者现行立法不能胜任的情况下，国家通过专门立法予以调整。另一是完善现行法规。即针对该种社会关系，现行立法调整力度不足，从而通过修订现行立法予以调整。由此而知，中国湿地保护专门立法是否必要，则完全取决于以下前提：1）湿地保护对中国社会经济发展的重要意义；2）湿地保护的国家责任和专门立法的社会呼声；3）中国现行湿地保护与管理法律体系的缺陷与不足。
1.1 中国湿地的重要意义和经济社会发展的要求
中国湿地保护专门立法是否必要，一个关键前提是中国湿地在世界湿地领域所占的重要地位，以及对中国经济社会健康发展和生态环境保护的重要意义。
首先，从中国湿地的世界地位角度看，中国湿地面积广大、范围辽阔，20世纪90年代中期，中国天然湿地面积仍位居世界排名第四。中国由于地跨热带、亚热带、温带、寒温带，且幅员辽阔，地形起伏变化巨大，地貌类型十分丰富，受纬度地带性、经度地带性和高度带性影响，中国湿地类型也十分丰富，包括江河湖泊、平原洼地、沿海滩涂、内陆盐湖、高原湖泊、人工水库、稻田渔塘等各种类型。面积广大、类型多样的湿地，不但为全球提供了丰富多样且具中国地域特征的湿地生态系统，而且也为各种依赖湿地环境生存、栖息的野生生物种群，特别是具有国际重要意义的野生动物的栖息、繁衍，提供了适宜场所。因此，中国湿地无论对全球自然资源遗产保护，还是对生物多样性保护，乃至对生态系统平衡，都具有非常重要的意义。
其次，从中国湿地对经济社会发展的作用角度看，湿地具有蓄洪防涝抗旱、调节区域气候、降解水体污染、补充地表地下水源、保护生物遗传基因、生产各种动植物产品、提供科研及娱乐场所等多种重要功能。如果湿地因不合理利用而遭到不可恢复的破坏，那么对于中国区域经济发展和社会稳定，都将会造成无法估量的严重影响或损失。因此可以肯定地说，保存及保护大面积湿地，特别是自然状态完好的湿地，对于维护中国湿地地区乃至整个中国的经济社会的健康发展，都具有特别重要的现实意义。
从上述两个角度可以看出，利用法律手段或者通过专门立法，保护中国湿地的重要国际地位以及对经济社会发展的作用，尤显十分重要。
1.2 中国国际公约履约国义务和社会公众呼声的要求
中国于1992年正式签署了《湿地公约》，此外还先后加入了《生物多样性公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》等国际公约。作为国际公约的签约国，中国政府肩负着保护湿地生态环境、保护全球生物多样性、保护世界自然遗产的履约责任和义务。特别是，中国广阔国土上孕育着丰富的湿地生态类型和丰富、特异的野生生物类型，对全球生态平衡及遗传生物多样性的意义十分巨大。因此中国能否真正承担得起国际公约的履约义务，对全球生态平衡及生物多样性保护具有十分重要的意义。而通过湿地保护专门立法，强化和完善中国湿地保护与管理的法律制度，是确保中国政府有效履行《湿地公约》的重要保障。
近些年来，随着全社会对湿地资源重要意义及其面临危险局面的认识逐渐加深，也由于中国湿地保护法律体系尚不完善的原因，包括政府官员、专家学者、社会人士等，都在不断呼吁加强或专门制定中国湿地保护法律法规。中国科学院长春地理所赵魁义曾呼吁“为了彻底实现保护目标和有效管理的目的，必须建立和健全湿地保护法规”⑴。中国科学院植物所陈伟烈曾呼吁“就湿地而言，必需建立湿地保护的有关法规，并与国际接轨”⑵。原国家林业部野生动植物保护司甄仁德指出“制定一部专门针对湿地保护与合理利用的法规或条例，为湿地工作提供可操作的法律依据”应当是今后重点抓好的一项工作⑶。原国家林业部张桂新提出“在当前我国还没有一部湿地方面的专门法规情况下，湿地主管部门应把完善有关湿地保护和合理利用的法规，作为重点任务来抓，形成配套法规”⑷。辽宁省林业厅邱英杰撰文呼吁“应尽快制定国家保护湿地法律法规，切实做到依法保护湿地”⑸。
从上述湿地保护的履约责任以及官员、学者对湿地保护及其立法的呼吁，都充分表明在中国现行法律制度及湿地保护立法现状下，加强或者专门制定湿地保护法律法规，对于保障湿地保护国家责任的顺利履行显然十分必要。
1.3 中国现行湿地管理法律体系存在缺陷的要求
综观中国湿地保护与管理中存在的问题，可以发现中国现行湿地管理法律体系尚存在以下不利于湿地有效保护及合理利用的缺陷：
一是“湿地”法律概念的内涵与外延在现行法律法规中不明确，不统一。法律条文中对调整对象涵盖范围不周全，直接导致某些湿地资源或者功能不能得到国家法律的有效保护，某些影响湿地可持续利用的行为不能得到法律的约束。此外，由于现行法律法规中没有明确、统一的“湿地”概念，自然也就不能明确湿地管理立法的最终目标，也就无从全面包含适用于湿地管理的法律措施。
二是作为统一整体的湿地及其生态系统由谁来管和管理者的管理权限没有明确，湿地管理相关部门在湿地管理方面的管辖权过于分散，且没有明确有哪个部门能够在湿地管理各部门间予以有效的协调，导致各相关管理部门各自为政，管辖范围相互交叉、管辖权相互冲突，多头管理与交叉管理现象比较普遍，致使湿地资源与功能不能得到有效保护和利用。
三是现行湿地管理相关法规中湿地管理措施的力度不足或者管理措施尚不周全。尽管目前中国现行立法对于湿地保护已经规定了一些相应的法律措施，比如建立保护区、限制开垦、控制污染物排放、损失赔偿等，但是从管理制度、惩罚手段、分类管理等方面的措施尚有明显不足。
四是不同法规中有关湿地的具体规定相互间不协调，导致多法适用或无所适从的现象出现。比如某些法规在明确鼓励荒滩、荒水开发的同时，没有制定对被开发湿地的功能加以适当保护的规定等。由于立法上的不协调，致使湿地管理依法办事或执法监督上所采用的法律依据不尽统一。
由上述现行立法存在的缺陷可以得出结论，中国湿地保护必需制定专门法规才能真正完善湿地管理法律体系，达到湿地保护和合理利用的目的。
2．专门立法可行性讨论
通过专门立法对某社会关系进行管理或调整，必须要有足够的立法基础，即专门立法不但要具备必要条件，而且也要具备可行条件。制定一项法规，首先要看国家政府对于制定该项法规的迫切程度和支持力度；其次要看是否有现行政策和法律法规作为该项法规的立法基础；三是要看现实管理中针对该项法规调整的社会关系是否具有比较成熟的管理经验；四是要看该项法规出台是否能够得到社会的普遍认可和支持。考察中国近年来全社会在湿地保护方面所做的努力和所持有的态度，可以认为，现阶段制定中国湿地保护专门法规已经具备了充分的可行条件。
2.1 有国家湿地保护相关政策的大力支持
近十几年来，中国政府对湿地保护和可持续利用给予了高度重视，在陆续制定的生态环境保护国家政策、规划、纲要等政策性文件中，多次提出加强湿地保护以及强化湿地管理法制建设的具体要求。如《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》第十四章方案D“土地资源的管理与可持续利用”——行动（b）提出：加强湿地区保护，尤其是在世界湿地资源领域有着特殊重要性的湿地保护区的建设，建立相应的机构，制定法律法规，使湿地保护有法可依。又如，《中国湿地保护行动计划》中湿地保护优先行动（一）“建立和完善湿地保护政策、法制体系”中提出：评估现行政策和现有法律法规对中国湿地保护现在、未来的作用；改革现有政策中制约、阻碍湿地保护与合理利用发展的内容；及时增补、修订法律法规中的不完善内容，尽快制定国家湿地政策。优先行动（二）“建立湿地保护的管理协调机制”中提出：通过制定法律法规，进一步明确各部门以及各级人民政府在湿地保护和合理利用方面的管理职权责任，规范部门间协调机制。
此外，《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境保护纲要》也都分别涉及到通过加强生态环境保护法律制度建设，实现湿地保护及可持续利用目的的具体内容。
国家湿地保护相关政策的出台以及相关政策中有关湿地保护立法建设的具体要求与倡议，无疑对现阶段制定中国湿地保护专门法规，具有特别重要的支持作用。
2.2 有现行法规和管理经验作立法基础
虽然中国目前尚无湿地保护专门法规，但湿地保护工作早已开始受到重视，并已不断体现于现行环境资源保护立法的部分条款之中。比如《海洋环境保护法》、《自然保护区条例》以及其它关涉土地、水、草原、野生生物的法律法规，都有与湿地保护和管理相关的法律内容。同时，部分涉及上述资源的地方法规之中，也已出现了较国家法律法规更多涉及湿地保护与管理的相关内容。特别是近年来，不少地方人大或政府为保护湿地或湿地类型资源，而专门制定了湿地相关资源的保护、利用与管理的地方性法规或规章。黑龙江省人大常委会还专门针对本省湿地资源流失和破坏情况，于2003年6月制定通过了《黑龙江省湿地保护条例》。江西省、甘肃省也相继制定了本省湿地保护的地方法规。上述法律法规中与湿地保护和管理相关的法律内容，不但在中国目前尚无湿地保护专门法规的情况下，起着保护和管理中国湿地的重要作用，而且也构成了中国湿地保护和管理法律体系的重要组成内容。
与此同时，近年来在中国湿地管理，特别是湿地自然保护区管理具体手段与措施方面，无论国家还是地方，都逐渐摸索出了一些有益于湿地保护和可持续利用的管理经验。比如“完善地方立法，控制湿地开发，加强湿地保护”、“调整湿地资源利用方式，保障湿地功能有效发挥”、“加强执法队伍建设，严肃湿地保护管理执法”、“保护区与社区联防共管，组织社区群众参与管理”等管理措施，也为地方湿地有效管理提供着有力的实践基础。
尽管中国现行有关湿地保护的法律法规还存在着许多缺陷和不足，但上述无论是国家或地方现行法规内容，还是地方湿地保护管理成功经验，都已为中国在现实条件下制定湿地保护专门法规提供了充分的可行依据。
2.3 有广大公民环保意识提高作实施保证
湿地保护专门立法仅仅是实施湿地管理的一种法律手段，而能否真正达到保护湿地的目的，则完全取决于该法律手段是否具有有效贯彻实施的社会基础或者民众基础。如果一项立法没有充分的社会基础或者民众基础，则说明该项立法出台的时机尚未成熟，或者预示着该项立法将难以推行贯彻。两种情况都将表明该项立法的可行性不足。
然而近年来，中国无论企事业单位、社会团体还是广大民众，环境资源保护意识都在提高，特别是由于湿地功能与价值越来越受到全社会的普遍关注，依法保护湿地、改善人类生存环境的民众觉悟和愿望也越来越高。这就为湿地保护法律法规的有效贯彻奠定了充分可靠的社会基础和民众基础。广大民众不但呼吁国家加快湿地保护法制化建设步伐，而且已经开始踊跃投身于湿地保护的行动之中。可见，在中国目前尚无湿地保护专门法规，并且现行法规不足以胜任湿地保护管理的前提下，中国湿地保护立法现状已经不能满足社会发展的需要。在社会或者民众强烈呼吁出台湿地保护专门法规的前提下，在社会需求与民众行动已经走在立法工作之前的情况下，制定中国湿地保护的专门法规，无疑已经具备了立法可行以及执法可行的充分基础。
3 立法内容重点建议
无论是国家立法还是地方立法，都必须在其中明确如下几方面内容：立法的目的或者目标、管理对象和管辖范围、授权管理机构和管理者职责、管理相对人的权利和义务、立法原则和管理制度、管理部门职能协调和相关法规内容协调等。那么，中国现行环境资源法规在上述内容方面，是否针对湿地管理已经做出了明确规定，则是这些法规是否能够满足中国湿地保护法律制度建设要求的关键。
虽然目前中国已有多部法律法规涉及或者可用于湿地管理，并且由于这些法律法规的存在，也越来越多地对中国湿地管理发挥着一定的保障作用。但是，由于中国所有现行立法均不属于湿地管理专门立法（除最近黑龙江、江西、甘肃等省出台湿地保护地方法规），甚至大部分用于湿地管理的立法，从其立法目的来看，也并非专门针对湿地保护和利用管理。所以在湿地管理实践当中，不可避免地存在着一些现行法律法规难以协调或者处理的问题。因此，从中国立法现状以及湿地管理现状看，中国湿地保护立法应当首先考虑解决以下几个重点问题：
3.1 明确“湿地”法律概念的内涵及外延
明确“湿地”法律概念（或定义）的内涵及外延是明确湿地保护专门法规调整对象的关键。虽然中国《宪法》和其他环境资源法规已多处将湿地类型资源规定为该法的管理对象，并且部分法规中也明确将“湿地”作为该法的保护对象，但从统一概念角度讨论湿地立法，或者将“湿地”作为专门法律词汇的话，那么，“湿地”概念的内涵与外延如何？目前在中国法律全书或者司法解释中尚未给出明确答案。即使在出现“湿地”一词的相关法律法规，也只是将“湿地”与“内陆水域”、“河口”、“滩涂”、“海湾”、“海岸”、“渔业水域”等湿地亚类混同看待。因此，中国立法现状足以说明，目前中国尚无统一的“湿地”法律概念。
由于“湿地”概念的不统一或者不明确，不但导致在依据现行法规进行湿地管理时常出现无法可依、有法难依的局面，而且法规本身也存在着管辖交叉、管辖冲突、管辖盲区的局面。因此，中国湿地管理需要解决的首要问题是，通过立法，统一“湿地”法律概念。
鉴于《湿地公约》为国际社会及各缔约国共同认可，并且其中的湿地定义也高度概括了各不同领域提出的各种不同湿地定义，因此建议中国湿地保护专门立法也应采纳《湿地公约》中的“湿地”定义。
3.2 明确“湿地保护”作为专门立法的核心目标
明确“湿地保护”作为立法核心目标主要出于两种考虑：一是由于中国湿地长期以开发利用为主，已经导致湿地资源与生态环境的严重破坏，湿地破坏造成的经济损失已远远大于湿地开发产生的经济利益，到了对湿地不全面保护就将严重制约中国社会、经济、环境可持续发展的地步；二是虽然中国现行法规中含有湿地保护内容，但同时也有将湿地视为“荒地”而鼓励开发的法律条款，特别是一些地方法规、政令，由于历史条件的限制，其内容则以强调湿地开发利用为主，虽然其中不乏出现“合理利用”的要求，但对湿地保护实际上构成一种潜在威胁。
面对中国现阶段湿地资源面临的危境，以及湿地对生态平衡的作用越来越显重要，因此未来湿地管理应当由以往偏重资源开发利用，转向环境资源保护及有节度的利用。目前，虽然国家和地方都加大了湿地资源与生态环境的保护力度，但由于“湿地”法律概念的不确定和“湿地”概念外延的不确定，也由于多数法规不是以“湿地”为主要管理对象，对湿地保护并没有制定明确的法律规定，因此湿地保护尚缺少足够的法律保障。鉴于上述情况，建议在中国湿地管理专门立法中，应当明确将“湿地保护”作为国家制定湿地保护法规的立法核心目标。
3.3 明确将湿地生态系统作为统一整体进行管理
湿地生态系统是以水为基本要素，由水体、土壤、植被、动物、微生物等自然要素有机组合，具有特殊生态、社会、经济价值的，结构复杂、类型多样、功能齐全的统一整体。任何一个要素其功能是否正常发挥，均影响到或者制约着其它要素或功能的正常状态。因此，对湿地的管理只有实施统一管理，才能保证湿地功能的整体发挥。
尽管目前国际上重视湿地立法管理的初衷主要是为了保护湿地作为水禽栖息地的功能，然而从湿地功能的多样性角度和中国湿地利用与保护的现实意义角度出发，由于已经有一批法律法规对湿地类型的单项资源的管理进行了规范，而且《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》已经颁布实施多年，目前恰恰缺少而且也是湿地管理必需的，是将湿地及其生态系统作为统一整体进行管理的综合性法规。
鉴于此，建议中国湿地保护专门立法中应当考虑将湿地范围内的水体、土壤、植被、动物、微生物及其构成的生态系统作为统一整体进行管理，特别是对于湿地自然保护区尤其如此。中国多年来湿地保护管理的实践表明，只有这样，才能确保湿地各种功能的整体发挥。
3.4 明确统一管理与协调管理相结合的管理原则
目前，由于各类湿地的特点与功能不同以及中国不同湿地管理相关部门的职能分工不同，同时在湿地管理方面，法律法规尚未明确授权将湿地作为统一综合体进行管理的部门。尽管近年来由国务院授权国家林业局牵头，组织协调包括国土资源部、国家海洋局、国家环境保护总局、农业部、水利部、建设部等在内的国务院16个部、委、局，共同编制了《中国湿地保护行动计划》，但现实管理中，由于现行湿地管理法律制度及在此前提下形成的管理体制的影响，中国目前针对湿地管理，依然是土地行政管理部门管土地利用、水行政管理部门管水资源利用与保护、交通运输行政管理部门管河道航运、环保行政管理部门管湿地环境质量等，部门间管辖交叉及管理冲突比较普遍，同时各部门在实施管理过程中，也受职能分工和部门利益影响，很难对湿地进行统一综合管理。
鉴于上述情况，建议通过立法，明确国家和地方人民政府成立湿地管理委员会，承担湿地资源统一管理以及进行部门协调的责任。以湿地管理委员会的方式，对湿地进行统一管理，这在欧洲国家已经比较普遍。
3.5 明确不同湿地按照功能排序进行分级管理
已知湿地的多样性功能包括生物多样性及遗传基因保护、调蓄洪水和防止洪涝灾害、防止或者降解水体污染、维持地表和地下水盐平衡、调节气候和缓解旱情、提供航运水道及旅游服务、提供丰富动植物物产、提供人类生活和生产空间、提供科研与普及教育场所等多个方面。然而不同湿地，由于其类型与规模不同、重要性意义不同、地理位置不同等原因，其不同功能对社会、经济、环境的重要性程度也各有不同。比如国际重要性湿地或者湿地自然保护区，其首要功能是保护野生动植物及其特有的生态环境；江河沿岸的蓄滞洪区，其首要功能是蓄洪防涝；沿海红树林湿地，其首要功能是防浪促淤，保护海岸设施，等等。
总之，不同区域的湿地，其各项功能对生态、环境和经济的可持续发展的重要作用具有主次之分。因此立法保护当中，应当强调针对不同湿地进行功能排序，在将湿地作为统一整体考虑的同时，按照功能序次对湿地不同功能进行分级保护，而不是将湿地各类功能平等对待，以求最大限度地实现受保护湿地功能效益的最大化。同时也应当能够充分保障湿地各项功能的有效发挥，而不能过分强调湿地的某一方面，而对湿地功能重此失彼，有所偏废。

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