湿地列为"未利用地"保护艰难 生态效益补偿治本

图为衡水湖湿地。  (资料图片法制日报)

    建立湿地生态效益补偿制度是治本之策

    国家林业局湿地保护管理中心主任马广仁近日表示，当前我国湿地面积减少、功能退化、污染严重、利用过度、生物多样性减少等问题没有从根本上得到解决。当前最重要、最紧迫的一是抓紧制定湿地保护的法律法规；二是尽快建立湿地生态效益补偿制度。马广仁是在衡水湖湿地保护论坛新闻发布会上作上述表示的。

    据马广仁介绍，河北衡水湖地处我国较为缺水的华北地区，也是京南第一大淡水湖泊。保护好衡水湖湿地，可以储存和净化珍贵的淡水资源，不仅能够维护缓解区域的水资源安全，还能为南水北调工程提供有效的支撑，为京津冀地区提供清洁、充足的淡水资源。

    衡水湖湿地生物多样性十分丰富，特别是鸟类资源最为突出，是众多珍稀鸟类在华北平原中南部最理想的栖息地，是国际鸟类迁徙路线上重要的中转站。在已观测到的310种的鸟类当中，有国家一级保护鸟类7种，国家二级保护鸟类46种，水鸟116种。衡水湖保护区还是我国东亚—澳大利亚鸻鹬保护网络的成员。加强衡水湖湿地的保护，对于我国履行鸟类保护相关国际协定和湿地公约以及保护区的生物多样性都具有重大作用。

    补水治污均需要制度保证

    记者注意到，在衡水湖湿地保护发展的愿景中，两个关键点无法绕开，一是补水，二是治污。

    干旱缺水、蓄水量不足是目前大部分湿地面临的窘境，衡水湖也不例外。水资源在华北地区非常紧缺，要想恢复和保护衡水湖湿地，需要大量的淡水资源，水从哪里来？又如何保证其供应？

    “水靠引来”。河北省衡水市市长高宏志向记者表示，工程已做了精确测算，衡水湖湿地恢复大约需要增加绝对用水量1.2亿立方米。“这1.2亿立方是有充足保障的。”据其介绍，衡水湖现在有三条上游的引水路线予以保证，其中东线黄河水是衡水湖的主要水源。

    但记者也了解到，衡水湖湿地保护面临的突出问题之一就是水源紧缺，并兼具水质型缺水，导致部分区域湿地退化，生物多样性遭受严重威胁。多年来，仅有东湖每年一次引蓄黄河水，而32.5平方千米的西湖区由于无水可蓄，部分已被农民开垦种田，面临湿地消失的危险。同时，45平方千米的滏阳新河滩地区域也由于长年不蓄水而出现严重退化。

    有专家认为，湿地生态补水要作为一项湿地保护的法律制度固定下来，才会真正有保障。否则，随着水资源的日益紧张，工农业生产、生活都会挤占生态用水。而我国目前还没有出台专门的湿地保护法律法规，生态补水制度也没有建立起来。衡水湖湿地保护还面临防污、治污等问题。衡水湖湿地可谓“离城市最近的湿地”，人们的生产生活对水质的影响非常密切。反过来，许多防污治污措施都难免涉及周边居民的利益。衡水市认为，“减污必先减人。”

    在过去的6年中，该市政府在衡水湖东湖取缔了大面积的网箱、拦网、围埝等人工水产养殖；取缔了除巡护、救护艇外的所有燃油船只，代之以环保型电力或燃气船。未来的湿地恢复与保护工程还会涉及工厂拆迁和古墓保护、人口向城市转移等诸多问题。其中的许多矛盾，都需要建立一个湿地生态效益补偿制度来解决。

    用高宏志的话：湖区的很多老百姓为“这盆水”付出了很多。这一带的老百姓，实际上形成了“湖区贫困带”。贫困主要有三方面原因：一是恢复湿地后，耕地减少，享受不到国家的补贴政策，造成减收；二是因为保护湖区的生态环境，湖区百姓在种、养殖上都受到很大限制。不仅一部分作物不能种，农村群众致富的重要手段———养殖在该地区被严禁；三是传统的“靠水吃水”也不能继续。过去农民习惯人工拦网、围堰养鱼，但随着养鱼量增大，成为湖区主要污染源，对湖区造成了重大生态影响，2008年年初，市委市政府下决心将其彻底取缔。这使老百姓传统的收入也减少了。

    政府虽然采取了一些缓解措施，但湖区老百姓生活困难问题没有彻底解决。据统计，2008年年底，湖区农民人均纯收入约1900元，衡水市人均纯收入为3638元。“而全国去年是4761元，河北省到了4795元，相比之下，差别更大。”高宏志说。

    我国应有专门的生态用地

    马广仁认为，没有专门的法律法规，缺乏鼓励湿地保护和限制无序开发的条款，是导致我国湿地面积减少和功能退化的主要原因。

    记者了解到，我国土地法将土地分为农用地、建设用地和未利用地。由于湿地在国家土地规划中不是专门的土地类型，被列为“未利用地”。湿地没有被当作具有重要生态功能的土地对待，加上当前国家对耕地保护政策非常严格，部分地方在占用耕地占补平衡当中将湿地作为对象，加速了湿地的破坏速度。为此有关方面曾建议我国应单独列出一种土地类型，即“生态用地”，予以保护。

    马广仁说，眼下必须下大力气推进湿地立法，用法规的形式抢救性地保护我国珍贵的湿地资源。目前全国已有8个省出台了地方湿地条例。这些地方法规的出台，对制约湿地资源的开发和鼓励、合理利用湿地起到了积极作用，值得国家层面和其他省市借鉴。“目前我们也正在协调有关部门，争取尽快将全国湿地保护条例上报国务院法制办。”记者了解到，国家层面的湿地保护条例草案已有，目前正在征求国务院相关部门意见。

    就尽快建立湿地生态效益补偿制度，马广仁表示，湿地生态效益补偿，就是要承认湿地具有重要的生态服务功能，要像对待森林生态效益补偿一样对待湿地的生态效益补偿。为保护湿地的生态功能，限制和规范生活在湿地区域或周边人们的生产生活方式，必然使其收入和生活水平受到一定影响。通过政策给予一定支持和补偿，对湿地保护将产生重要影响，也将极大地解决我国湿地保护投入不足的问题。

    此前记者采访了解到，正因为我国湿地保护立法滞后，湿地生态效益补偿等湿地保护的关键法律制度没有建立起来，致使湿地保护常常陷于窘境。

    今天衡水湖湖区百姓的境况，是许多保护地及周边居民的一个小小缩影。“保护与发展”相生相伴、矛盾甚至对立。而要走出这一矛盾困局，公平的生态效益补偿制度不可或缺。

    正因此，2009年中央一号文件要求尽快启动湿地生态效益补偿试点。马广仁告诉记者，他们“正在联合有关部门进行调研，争取尽快拿出切实可行的办法”。

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    全国已建550多处湿地保护区

    记者今天从有关部门获悉，截至2008年年底，全国已建立了550多处湿地自然保护区、80处湿地公园和36处国际重要湿地，基本形成了以湿地自然保护区为主体，国际重要湿地、湿地公园等相结合的湿地保护网络体系，1790万公顷、约49%的自然湿地得到了有效保护。