美国民众清洁空气行动

　　南都记者 吴珊

　　北京入冬连续的雾霾天气引发了公众对“空气质量”问题的关注，而美国驻华大使馆公布的监测数据与北京市环保局的不同更是引发了争议，由此也促发了一些民间自测空气质量的行动。作为北京的居民，到底离“蓝天”有多远？一个美国的研究者从2007年以来就持续地收集数据和分析，他的发现让北京市环保局的“蓝天说”变得不那么可信。

　　信息公开、公益诉讼和市场手段是美国在推动空气质量监测标准提升上的3种武器。而1970年《清洁空气法》的出台无疑是其中最重要的事件，因为它在美国历史上第一次正式赋予了公众诉讼政府的权利。尽管这一天离我们还十分遥远。

　　实际上美国大使馆从2008年就开始发布北京空气质量的监测数据，一个叫安雪峰(Steven Q .Andrews)的美国人也从2007年开始收集和分析北京环保局公布的该类数据，他曾经在美国自然资源委员会北京办公室(NRDC)、美国加州司法部检察官办公室和加州环保组空气管理委员会工作和实习，尤其对美国和中国对空气质量的不同监管规定感兴趣。

　　究竟有多少个蓝天

　　他对北京方面公布的数据的强烈质疑，主要集中在这三个方面：“第一，在美国空气污染最严重的城市洛杉矶，35个空气质量监测站中只要有一个污染指数超标，就表明整个城市指数超标；而北京全市共有27个监测站，却用其中11个监测站的平均值来计算全城的指数是否超标。”

　　“第二，1998年到2005年北京一直用7个城区监测站的数据来做统计，而从2006年开始就把污染指数一直偏高的前门和车公庄两个监测站停用了，另在西城区的官园、万寿西宫和海淀区万柳新增了3个监测站，2008年更是在郊区的顺义区仁和镇、昌平区昌平镇和怀柔区怀柔镇新增了3个监测站并使用其数据。”

　　2008年，他曾在给母校普林斯顿大学的论文和给《华尔街日报》的专栏中阐述了北京这些监测站转移的情况：在被列入北京空气监测网络之前，2007年的监测数据显示，怀柔地区每10天中有近8个“蓝天”，昌平为7天，顺义为6.5天。相比之下，天安门广场南侧的前门监测站同期的数据为每3天中约有1个“蓝天”。

　　中国的环保部门将空气污染指数100以内视为“蓝天”，北京和中国其他主要城市都制定了“蓝天”天数的年度目标。北京市政府更是在2008年1月1日宣布，2007年的“蓝天”天数从1998年的100天增加到了246天，并计划在当年实现292个“蓝天”。由此得出的结论是，“北京的空气质量得到了明显改善”。

　　安雪峰利用北京市环保局公开发布的各监测站数据，排除掉2006年监测站变更的影响，还原2006年之前的7个城区监测站的数据来做统计，发现2006年的241个“蓝天”变成了203个，2007年的246个“蓝天”变成了191个，不但没有增加，与2005年的228个“蓝天”相比反而呈递减趋势。

　　最终他得出的结论是，“北京的天空并没有变得更蓝”。

　　即使是这样，令安雪峰感到困惑的还有第三个十分严重的问题，即中国的“蓝天”标准远落在国际标准之后。

　　“世界卫生组织对P M10公布的标准指导值是年均20微克/立方米，日均50微克/立方米，只要低于这个标准就一定会对健康构成危害，而中国P M10的标准却是年均100微克/立方米，日均150微克/立方米。”他说，“洛杉矶最差的空气，到北京可以划入‘蓝天’，即使按世卫组织的标准，2010年北京27个监测站没有一天按年均20微克/立方米达标，而只有13天没有一站超过日均50微克/立方米。”

　　信息公开的力量

　　“国外的标准合乎中国的国情吗？”近期，安雪峰在给北京公众的一次讲座中打出这样的标题，这其实也是北京市环保局对他提出的所有质疑的回应。“尽管北京仍需在降低空气污染方面做出努力，但在过去的10年里，由于我们的努力，这个城市的空气质量不可否认地改善了，这是一个不容争议的事实。”北京市环保局副局长杜少中在一次讲话中说。

　　“只要空气污染可能危害公众的健康，这个议题就符合任何国家的国情。”安雪峰指出。媒体报道显示，北京空气污染对健康和经济的影响正在加大。北京大学的环境科学工作者2008年的研究显示，仅在2002年，北京的颗粒物污染就与2.5万人的死亡有关，造成的经济损失相当于G D P的7.2%。2006年，在国家环保总局公布空气质量数据的中国84个主要城市中，北京达到国家空气质量标准的天数最少，而2007年的空气质量更是进一步恶化。

　　在美国，正是因为环境信息的公开给了民间组织推动监测标准提高的机会，“而中国公众对自己所身处的大气污染的现状都还缺乏了解，所以第一步要推动的就是政府的信息公开”。安雪峰说。

　　美国公认的第一次阴霾出现在1943年9月的洛杉矶。当时洛杉矶已有汽车250万辆，排出的尾气等聚集地面难以消散，在阳光烤灼下起化学反应，形成以臭氧为主的浅蓝色光化学烟雾，过了几天微微闻到刺激性的味道，市民陆续得了红眼病。1955年，400名65岁以上的老人受不了光雾的折磨，在五官红肿，呼吸衰竭后去世。1970年有光雾的日子已达128天，约有75%以上的市民患了红眼病。

　　1945年，洛杉矶市开始了空气污染控制计划，在卫生部门建立了控制烟雾局。1965年，洛杉矶开始测量和发布大气中的臭氧浓度指数。北京2010年的机动车保有量已经和1950年美国加州的450万辆持平，但从1996年开始，北京才有了对大气臭氧浓度的监测标准，1998年到2000年公开发表这些数据，但此后就只公布PM 10的数据。

　　安雪峰的研究发现，2000年6月开始，在计算空气质量时，北京市环保局用二氧化氮数据取代了氧化氮数据，而“后者是不太严格的污染指标”。在2000年之前，氧化氮一直是导致空气质量不达标天数超标的罪魁祸首，“用新标准后，这方面的超标天数就降到了零”。

　　民间公共卫生组织也定期发布公众健康监测报告。2010年，在美国环境立法上影响力巨大的美国肺协会(A m ericanLungA ssoci-ation)发布报告称，虽然一直在努力减少颗粒物污染，但美国仍有60%，也就是1.75亿美国人生活地点的空气质量处于危险级别。洛杉矶地区是美国臭氧污染最严重的，加州贝克斯市短期颗粒物污染最重，菲尼克斯都会统计区年平均颗粒物污染指数最高。

　　报告基于2006-2008年的数据提到，一些新研究指出，污染造成的健康问题可能比预想的要严重，特别是对婴儿和儿童。该协会认为，美国最大的两种空气问题是臭氧和颗粒物污染。其它空气问题还包括二氧化碳、铅、二氧化氮、二氧化硫，以及其它有毒物质。

　　北大环境与健康研究中心副研究员黄薇指出，美国从上世纪70年代开始研究PM 2.5，到90年代正式立法将其列入标准，中间花了近30年时间，其立法的主要依据也正是哈佛大学和美国癌症协会作的两份重量级流行病学研究报告。

　　民间诉讼推动立法

　　1970年4月22日是美国历史上第一个“地球日”，约2000万美国人参加了示威游行。1990年，在“地球日”20周年的时候，4月22日已成了一个国际性的节日。这一天世界上有140多个国家举行了各种形式的纪念性活动。在美国，仅纽约一地，就有20万人参加了在中央公园的庆祝集会。

　　1970年的地球日，被公认是在1962年卡森的《寂静的春天》拉开序幕之后，美国环境保护运动走向高潮的一个标志。这一年的12月2日，美国环保局成立。随后的12月31日，美国总统尼克松签署了《1970年清洁空气法》。1971年，美国的第一个国家级的可吸入颗粒物标准公布。

　　上世纪60年代，生态危机的加剧、民权运动的兴起让美国公众的环境保护意识空前觉醒，环保运动也风生水起。

　　“美国人逐渐意识到，法律是比科学更有效的行动武器。”安雪峰说，“而国会《清洁空气法》的出台，第一次正式赋予了公众诉讼政府的权利。”

　　在美国，州政府常常会支持企业，联邦政府出台了空气质量的国家标准后，州政府在执行计划上显得很消极。当时的美国媒体报道，“《清洁空气法》就像是联邦政府用来抽打州政府的一根棍子，用大量的公益诉讼来保证州政府和企业在空气质量问题上更多地考虑公众的健康而非自己的利益”。

　　1971年美国公布了第一个T SP的标准(即粒径小于100微米的大气总悬浮物颗粒)，中国很多地方1998年到2000年还在用这个标准；1987年改为PM 10(即粒径小于10微米的可吸入颗粒)，年均50微克/立方米，日均150微克/立方米，即北京等很多中国城市现在用的标准；到1997年增加了PM 2.5(即粒径小于2.5微米的可吸入颗粒)，年均15微克/立方米，日均65微 克/立 方 米 ；到2006年 又 将PM 2.5的日均指数从65微克/立方米调低到35微克/立方米。

　　上世纪70年代以来美国的空气质量诉讼案件有几百例，每一次空气质量监测标准的提升，背后都有民间组织和公众诉讼政府的司法推动。

　　比较有影响力的案件包括了1975年美国自然资源保护委员会(N R D C )诉环保局铁路主管官员案，一个被国会授权调查空气污染问题的外科医生提出了机动车排放尾气的污染问题，NRDC通过诉讼推动州政府去执行国家计划。

　　1994年的美国肺协会诉美国环保局长案。当时的美国肺协会认为环保局的可吸入颗粒物标准PM10过于宽松，而矿业协会、铁路公司、钢铁协会等又认为标准太严格。肺协会要求严格执行国会“每隔5年审查和修订一次标准”的要求，这个诉讼推动了1997年美国PM 2.5标准的应用。

　　2001年的美国卡车协会起诉环保局案。该协会认为美国的空气污染标准太严格，为此付出的成本高昂。最高法院的判决结果是，联邦环保局不能因为考虑环保政策的执行成本而不制定保护公众健康的标准，是否能达标和技术可能性不是制定空气质量标准的考虑因素。

　　2009年的美国农场局联合会和全国猪肉生产者委员会诉环保局案。法院最终认定国家PM 2 .5的标准细则中有不妥当之处，这推动了今年夏天美国环保局再次启动对PM 2 .5标准细则的修订。环保局科学家认为PM 2 .5标准还不足以保护公众健康，他们希望将PM 2.5标准的年均水平从15降低到11-12，世卫组织的指导值是10。

　　市场化的环境政策

　　美国的政治体制强调民主和政务公开，这也使得一些对国家有益的建议，当遇到公众反对时便很难实施。因此，美国的环保政策基本上强调以开发新技术和新产品而不是以改变生活方式的方法来实现对环境的保护和经济的持续发展。

　　自然之友曾公布数据，1960年，每个美国人每天平均制造的垃圾是217磅，到了1990年，则增长为413磅；美国新型装有空调的小汽车，从1960年的5%上升到20世纪90年代初的92%，从而使大气层中消耗臭氧的氟氯烃增加了2/3。

　　上世纪70年代以来，运用市场的力量也成为美国落实环境政策的动力。经济学家茅于轼曾对此作过描述。

　　按美国1970年通过的《清洁空气法》，每一个排放口都必须采用规定的处理技术，这是一种指令性的管制。到1979年美国环保局试点一项新政策，称为泡泡政策(Bubbles)。此政策规定，整个工厂如果有若干个排放口，只要工厂的总污染量不超过标准，允许各个排放口的排污量有多有少，互相调剂，这个政策可以使工厂总的处理费用为极小。

　　泡泡政策受到工厂欢迎，于是环保局决定将泡泡用到同一公司所属不同工厂之间，后来再进一步将泡泡扩大到同一地区，这时取得的效益更大，但在不同所有者的工厂之间交换排污权，必须是有偿的，于是就出现了排污权交易市场。此项制度最先应用在气体排放，不久就推广到污水排放。泡泡政策1988年底正式立法。

　　排污权交易政策中充分发挥了市场的功能，企业愿意投入人力物力去开发减少污染的新工艺，节约的污染排放量可以拿到排污权市场上去出售，所得收入可以补偿开发费用，有时还有结余。它使每个参与者在关心自身利益的动力下，通过市场机制让整个系统内不出现浪费资源的现象。