3 水污染防治立法的制度创新
3.1 水污染防治规划制度
有代表指出，现行《水污染防治法》规定的水污染防治规划存在着原则化、监督和保障措施缺乏等方面的立法问题。在实践中，一些机构在《水污染防治法》和《水法》颁布后，迟迟未能制定本区域、本流域的水污染防治规划；同时，任意违反规划和不执行规划的现象也比较突出。有代表认为，现行立法对水污染防治规划实施的监督和保障措施不力，主要表现在难以依据现行的立法对规划未能实现和违反规划的责任人和责任机构追究其法律责任。还有代表指出，现行立法的水污染防治规划制度不能反映公众参与的客观要求，导致规划缺乏规划区域、流域内社会公众的意见和支持，这是未来立法修订时应当注意的一个重要问题。有学者建议在流域综合规划之下，协调流域水污染防治规划与流域水资源保护规划，促进水功能区划和水环境功能区划的统一。从自然特征来看，水资源和水环境是密不可分的，有代表提出通过修改两个法律，将两个规划合并，制定完整的流域水环境和水资源规划，并规定规划的制定程序，强调规划的时限要求。

3.2 污染物排放总量控制与排污许可证制度
关于水污染物排放总量控制，目前存在着许多需要解决的问题。与会代表认为当前最主要的问题是缺乏总量控制实施的具体法律依据，以及划定水功能区划和确定水体纳污能力的科学依据，建议尽快颁布重点污染物的总量控制和重点污染物排放量的核定的具体办法，并实行以流域为单元的流域水污染物总量控制制度，由流域管理机构确立全流域及不同河道的纳污总量，由环保部门根据纳污总量确立相应的排污总量，并报有管辖权的人民政府批准后实施。围绕着排污许可证的问题，有代表提出，排放水污染物的单位和个人必须向环境保护部门申请排放许可证，并按照许可证规定的条件排放污染物；发放水污染物排放许可证的部门不得超过当地的水污染物排放总量控制要求发放排污许可证。此外，代表们建议国家尽快制定可交易的排污许可证的管理办法，并在有条件的地方先行实施排污交易制度。

3.3 饮用水源保护制度
饮用水安全问题在我国国民经济和社会生活中具有举足轻重的地位。加强在饮用水源保护的立法与执法，实现饮用水源、水质和水生态系统的良性循环，应当是水利、环保等部门长期关注的焦点问题之一。有学者分析指出，我国饮用水源保护的缺陷主要为没有形成协调统一的法律体系，饮用水水质规范不统一，缺乏稳定的资金投入渠道。代表建议尽快出台《饮用水水源保护条例》，规范和严格饮用水源保护区的划定、管理及其确立补偿机制，建立水源安全的应急处置制度，统一水质标准。同时，通过立法明确资金渠道，推进公众参与，尽快扭转多头管理的体制。在地下水源保护方面，有代表提出，从地下水保护的需要出发，增进《水污染防治法》与《水法》的衔接与协调，充分发挥相关部门（含流域管理机构）和公众的作用，加强污染物总量控制和面源污染防治，实行地下水保护的经济刺激制度，完善地下水环境影响评价制度、排污申报登记制度和许可证制度等基本法律管理制度。

3.4 农业污染控制和面源污染控制制度
随着农村经济增长、城市化进程加快和乡镇企业的迅速发展，我国农村水环境污染越来越成为人们关注的问题。有代表认为，农村水污染主要体现为面源污染，它是由农业生产方式不合理，乡镇企业环保不力及人们的环保意识薄弱等多种因素造成的结果。有代表指出，农村水污染问题与立法规定的污染控制方法没有充分考虑农村实际密切相关，现存的水污染防治法体系对防治农村水环境恶化的许多制度规定得太笼统，缺乏现实的可操作性。在法律对策的探讨中，有学者提出，应在《水污染防治法》特别是在若干环境制度中增加有关面源控制的条款，在面源污染严重的地区应当规定期限内停止生产和使用含磷等营养物质的洗涤剂，采取措施鼓励缓效化肥的生产和使用，限制单位面积化肥使用量，并支持研究和发展减少化肥营养物质流失的技术和措施，鼓励生物防治技术和措施的发展，逐步淘汰高毒、高残留农药的生产和使用。有代表认为，通过发展生态农业，合理规划乡镇企业布局和城镇建设布局，进行必要的环保普及教育等方式，把农村的水环境污染防治和扶贫工作结合起来，使农村的水环境得到保护和改善。还有代表认为，防治农村的水污染应该从多角度进行制度设计，既要完善我国农村水污染防治的立法，又要在目前还未立法的条件下充分提升行政机关的执政水平，使其在保障农村农民生产发展的同时大力防治水污染。鉴于新《水法》水资源所有权规定的变化，有代表还从水权的角度对于农村集体经济水资源权限进行了探讨，就权力行使的主体和权限的定位展开了分析。

3.5 流域生态补偿制度
流域生态补偿是平衡利益、减少流域矛盾和冲突的重要制度。流域生态系统的复杂性，决定了流域生态补偿的实现方式的差异性和多样性。我国生态补偿的实践表明，流域生态补偿制度构建的前提是建立完善的流域管理体制，培育流域水权交易市场，以及完善流域财政收支制度。有代表认为，流域生态补偿是缓解流域内贫困问题的重要途径，其实现方式包括上、中、下游跨区域调水的生态补偿，上、中、下游生态环境效益补偿，以及下游滞洪区退田还湖的补偿等。有代表立足于解决本地区生态环境保护和经济社会发展的矛盾，提出在协调的环境资源管理体制基础上建立生态补偿机制，将补偿费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移给因保护资源环境而自身利益受到损害的主体。还有代表提出建立水源地补偿制度，认为在现实中由于对水源保护的需要，经常会在以下几个方面对饮用水水源地的生产生活做出限制，如排污的限制、产业发展的限制和有关矿产资源的开发的限制，这些限制会给水源的发展带来不利的影响。因此，为了保护水源地的相应利益，有必要对水源地进行适当的补偿，其费用来源有两个方面：一是从水资源费中转移支付；另一方面是国家从财政上给予相应的支持。

3.6 水污染纠纷处理制度
近年来，我国围绕水污染而产生的纠纷日益增多。水污染纠纷具体分为跨行政区域的水污染纠纷、水污染损害赔偿纠纷和水污染事故纠纷，与会代表认为，《水污染防治法》仅对跨行政区域的水污染纠纷、损害赔偿纠纷作出了原则性规定，没有规定具体的纠纷处理程序，水污染纠纷处理机制效率低下。有专家提出，应当在《水污染防治法》中增加有关水污染纠纷的个人与单位、单位与单位间的协商程序的内容。对于不同行政区域之间发生的水污染纠纷，可以参照《水法》的规定，由有关地方人民政府予以协商解决。协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行，并规定不服从裁决的处罚措施。对省界水体的水污染纠纷，由流域机构协商解决。协商不成时，由流域机构报请国务院裁决。同时，应当建立水污染损害的认定和评估制度，由权威和中立的评估机构按照规范的评估方法进行评估，以便对问题的解决提供真实准确的信息。
此外，还有一些代表对水环境安全预警制度、水污染事故的应急机制、水环境风险评估与安全分析制度、水环境生态安全设计制度等，进行了分析和探讨。

4 水污染防治法律责任的完善
一些代表认为，鉴于我国水污染问题的严重性，目前我国法律关于水污染的行政责任、民事责任和刑事责任的规定过轻。有代表提出，法律应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，从环境问题的直接受害者扩大到政府环保部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广泛的公众主体，建立环境公益诉讼制度，并以此为契机，加强立法对水污染的行政责任，民事责任和刑事责任的规定。在行政责任方面，有代表认为我国水污染事故处罚制度在处罚依据、罚款数额、对环境损害本身重视程度等方面存在的问题，是目前影响我国环境法有效实施的一个重要因素。也有代表提出，应当对企业的环境违法和守法行为进行全面的经济损益分析，以分析和探求企业违法和守法倾向的经济动因。特别是重视环境法律实施刚性系数，提高环境违法成本，降低环境守法成本。还有代表通过个案分析，提出水污染防治法律责任应严格区分故意与过失造成危害后的不同法律后果，对企业违法排污的行政罚款，应取消最高限额的规定，实行日罚金制。同时，针对防止企业违法排污的问题进行合理的制度设计，使得违法行为能够溯及到其授权人和直接领导人，增强法律的约束性。

相对于行政责任来说，水污染民事责任一直是《水污染防治法》的一个薄弱环节。代表们提出在修改《水污染防治法》时，应当注意关注国内外有关的立法变化，特别是全国人大常委会《民法典（草案）》第八编侵权责任法中的环境污染责任、欧盟《关于预防和补救环境损害的环境责任的指令》，以及《固体废物污染环境防治法》关于环境侵权责任承担方式、举证责任等问题的规定。还有代表就各国关于水污染侵权行为承担民事责任的归责原则进行了比较研究，认为我国环境法应进一步明确规定环境侵权责任领域的无过失责任原则，限制民事责任的免责。也有代表从水污染侵权责任的程序完善的角度，提出要扩大民事责任主体范围，建立惩罚性赔偿制度，并完善诉讼当事人、诉讼时效等程序性保障制度。针对农村水环境损害的特征，有代表建议将间接损害赔偿纳入法律规定的赔偿范围，其赔偿方式则由农村的乡镇企业、集约化养殖场主、当地居民提供资金组成民间的基金会，或者由政府以征收环境费环境税等特别的费税作为筹资方式而设立损害补偿基金，保障损害赔偿的落实。

就水资源的法律保护而言，刑法介入水资源保护机制，有利于实现公平、正义的法律价值的实现。有代表指出，适用水污染刑事法律责任的必要性，主要取决于一国水资源状况、行为的社会危害性，对社会或个人造成严重的不良后果，以及破坏水资源的行为是否普遍存在。还有学者根据一些国家及地区水污染防治立法出现的加重刑罚比重的趋势，认为在我国水污染形势严峻，行政管理手段未能遏制水资源恶化的情况下，刑罚应当且必须作为最后的防护屏障发挥其应有的作用。有代表指出，我国《刑法》虽然规定了污染水资源的犯罪和破坏水利设施的犯罪，但尚无真正意义上的破坏水资源犯罪的规定。《刑法》对水犯罪的规定要么是将其作为危害公共安全的工具进行立法，要么是将其作为环境的要素进行保护，整个刑事立法中未见水资源保护的规定。一些代表建议在《刑法》中设置三个新罪名：一是故意破坏水资源罪；二是过失导致水资源破坏罪；三是故意浪费水资源罪。有代表认为，提高罚金刑是一种现实而必要的选择，同时，从长远的观点来看，政府对排污守法者实行税收优惠等与刑法相配套的激励政策，对于水污染防治具有积极的预防意义。还有代表认为现行重大环境污染事故罪是结果犯，不利于对水环境的保护，有悖于环境法“预防为主”的基本原则，建议规定污染环境的犯罪为危险犯。

5 水污染防治立法与相关法律的协调
与会代表认识到，协调水污染防治立法与相关法律的关系，是我国水污染防治立法需要解决的一个基本问题。代表们集中关注了如何协调《水污染防治法》与《水法》关系的问题。有代表以管理体制为例，指出《水法》与《水污染防治法》确认了不同的管理体制，两者之间存在着明显的体制、权力冲突，即《水污染防治法》确立的是区域管理体制，而2002年修订的《水法》确立的是“流域管理与区域管理相结合，两者并重；统一管理与分部门管理相结合，监督管理与具体管理相分离的管理体制。”代表认为，由于《水法》并不具备基本法的地位，单一立法必然带来新的权力冲突。有代表建议，尽快启动相关法律修订程序，通过制定水事基本法，真正实现从区域分散管理到流域集中控制的转变。在具体制度上，与会代表建议结合《水法》，研究和修订《水污染防治法》。如对于流域规划制度，有代表提出在修订《水污染防治法》和《水法》时，可以采用“互相参照”的方法。通过修改《水法》，《水污染防治法》及其细则，明确流域水污染防治规划的适用范围、内容、组织编制的部门、审批程序和规划实施等问题，且该规划应由流域机构会同有关部门编制。又如，饮用水源保护制度，有学者认为《水法》的饮用水水源保护区制度与《水污染防治法》中规定的生活饮用水地表水源保护区制度存在差异，水利部门和环保部门对入河排污口管理、水功能区划、饮用水源保护区划定中都有所交叉和冲突。应尽快扭转多头管理的体制，统一水质规范和监督机构。还有代表对我国水质监测的技术依据、水质标准的制定权进行了考察，认为水质监测的技术依据、水质标准应由水利部门和环保部门共同制定，而监测权则应由环保部门专门行使，体现决策民主化和执行单一化的要求。也有学者建议修改《水污染防治法》和《水法》，清晰划定不同部门在监测中的职责，逐步减少乃至消除监测中的重复现象。同时，在有关的国家法规及其实施细则、相应的国家标准中制订标准的监测和评价程序和方法，使环保和水利部门所进行的监测工作具有可比性。

参考文献：
[1] 武汉大学环境法研究所（中国法学会环境资源法学研究会秘书处）编. 水污染防治立法和循环经济立法研究——2005年全国环境资源法学研讨会论文集（1~3集）[C]. 武汉:中国法学会环境资源法学研究会, 2005.
[2] 曹可亮 等. 2005年中国环境资源法学研讨会（年会）会议记录. 2005-8-6~9.

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