摘要：本文对德国、美国、日本等发达国家再生资源回收利用立法状况进行了研究，分析了我国再生资源立法的不足与缺位，并认为推动再生资源回收利用，关键是对再生资源回收利用实施法律规制。在此基础上，提出了建设我国再生资源回收利用法律制度的设想。
关键词：再生资源 利用 立法

一、引言

　　上个世纪90年代以来，在可持续战略指导下，世界各国尤其是西方发达国家日益将循环经济理念贯彻到环境保护和资源开发利用的实施方略中，把经济活动运作成为“自然资源—产品—再生资源”的闭环反馈式流程，注重再生资源的回收利用，整个经济活动基本上不产生或很少产生真正意义上的废弃物，从而使经济活动对自然资源和环境承载负荷的影响控制在最低限度。其中德国、美国和日本等主要发达国家注重对废弃物资源的立法活动，通过法律手段推进废弃物的回收利用工作，堪称这方面的典范。

二、发达国家再生资源回收利用的立法概况

　　自从90年代可持续发展战略实施以来，发达国家正在把建立以再生资源循环利用为基础的循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。其采取的主要措施就是实施对废弃物资源的立法活动，通过法律手段推进废弃物的回收利用工作，将再生资源的回收利用纳入规范化、制度化、程序化的管理轨道上来。

（一）美国

　　在废弃物资源回收利用方面，美国于1965年制定了《固体废弃物处置法》该法1970年修订为《资源回收法》，1976年该法进一步修订更名为《资源保护及回收法》，其后又分别在1980、1984、1988、1996年进行了四次修订。该法建立了回复、回收、再利用、减量的4R（recovery﹑recycle﹑reuse﹑reduction）原则，将废弃物管理由单纯的清理工作扩及兼具分类回收、减量、及资源再利用的综合性规划。亦即资源的再生利用应从产品制造的源头控制开始，谋求使用易于回收的资源以减少垃圾制造量，而不是只着重末端废弃物或垃圾的回收。同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民参与和诉讼等诸多与固体废物循环利用相关的法律制度。

　　在1986年颁布的《非常基金修正案及授权法》中，对废弃物处理技术、各州之间法规的协调、扩张EPA权威，增加国家资金投入等多个方面做了详尽的规定，这些规定对美国的国家环境保护及废弃物综合回收利用起到了极大地推动作用。

　　1990年，美国颁布了《污染预防法》，该法从资源减量使用、扩大清洁能源的使用效率、废弃物循环使用及可持续农业四个方面入手，提出用污染预防政策补充和取代以末段治理为主的污染控制政策，明确规定必须对污染产生源做事先预防或减少污染量，无法回收利用者，也应尽量做好处理工作。至于排放或最终处置则是最后手段。关于废弃物减量或污染预防的定义，依美国环保署的叙述内容为：“在可行的范围内，减少产生的或随后处理、贮存、处置的有害废弃物量。它包括对产生源进行削减与回收再利用两方面的工作，这些工作可使有害废弃物总量与体积的减少，或有害废弃物毒性的降低、或两者兼而有之..”。

　　同时，为了提高大众的环保意识，美国将每年的11月15日定为“回收利用日”；各州也成立了各式各样的再生物质利用协会和非政府组织，开设网站，列出使用再生物质进行生产的厂商，并举办各种活动，鼓励人们购买使用再生物质的产品。

(二)、日本

　　日本在实施再生资源回收利用的进程中，一直居于世界领先地位。日本不仅分类别制定了资源再生利用的单项法规，而且还形成了具有很强的现实性和前瞻性的循环经济法律体系。这个法律体系可以分成3个层面，基础层面是1部基本法，即《促进建立循环社会基本法》；第二层面是综合性的2部法律，分别是《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》；第三层面是根据各种产品的性质制定的5部具体法律法规，分别是《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》。

　　虽然各项法律中废弃物的内容和处理手段不同，发布制定的时间有先后，各法也采用了不同的名称，但其基本精神和原则还是一致的。首先体现的是“3R”原则，即资源的再利用（Recycle），废旧产品或者零部件的再使用（Reuse）以及减少垃圾的产生（Reduce）这三个“R”。其次通过法律，体现国家大力扶持原则，主要包括税率优惠，基金扶持、政府补助、政府优先采买等形式。如《绿色购买法》明确规定，鼓励中央和地方政府率先购买和使用再生资源的环保商品。总之，制定和实施这些法律的主要目的，就是企业、行政机关和消费者三位一体，建立起遏制废弃物产生、推动资源再生和预防非法放置废弃物等多重目的的体制，并最终建立起保证资源永续利用、降低环境负荷的循环型社会。

(三)、德国

　　1972年德国制定了《废弃物处理法》，但当时主要强调废弃物排放后的末端处理。1986年经修正将其改称为《限制废弃物处理法》，发展方向从“怎样处理废弃物”的观点提高到了“怎样避免废弃物的产生”， 强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废弃物产生作为废弃物管理的首要目标。

　　1991年，德国首次按照“资源—产品—资源”的循环经济理念，制定了《包装废弃物处理法》。该法规定制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收，实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标，从法律上确保了包装材料的充分回收利用。这就是现在为多数国家所采纳的生产者责任制度（或称扩大生产者责任制度）。

　　1994年7月，德国联邦议院通过了《循环经济及废弃物法》。该法案明确了在废弃物管理政策方面的新措施，其中心思想就是系统地将资源闭路循环的循环经济思想理念，从包装推广到所有的生产部门，促使更多的物质资料保持在生产圈内。该法要求生产商、销售商以及个人消费者，从一开始就要考虑废弃物的再生利用问题。在生产和消费的初始阶段不仅将注重产品的用途和适用性，而且还要考虑该产品在其生命周期终结时将发生的问题。从根本上而言，无论任何组织生产和销售消费品，都对因此而产生的废弃物的避免、回收利用、重复使用和环境妥善处理等负责。废弃物的所有者或产生者，首先要自身负责避免或回收和处理废弃物。该法规定，每年总计产生超过2000吨以上废弃物的制造者，必须说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废弃物的措施；说明何种废弃物缺乏利用性而必须消除及其理由。

三、我国再生资源立法的不足与缺位

　　首先，从发达国家立法的情况看，作为可持续发展战略重要体现、循环经济重要组成内容的再生资源回收利用已成为这些国家社会生活中的基本问题，因此发达国家无不将再生资源回收利用事宜通过专门法律加以规定。但我国自1979年改革开放以来，全国人大审议和通过了330多部法律和有关法律的规定，其中包括1部综合性环境资源保护法律、5部污染防治方面的法律、9部自然资源管理方面的法律，1部清洁生产方面的法律，却没有1部是专门调整再生资源回收利用关系的基本法律。

　　其次，现行的《环境保护法》没有再生资源回收利用方面的相应规定。1995年出台的《固体废物污染环境防治法》第3条仅是规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则，第17和第18条仅分别规定了包装物和农用薄膜的回收利用问题。2002年出台的《清洁生产促进法》围绕企业的清洁生产进行了一些相关的规定，如第9条规定了发展循环经济，促进企业之间在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用问题；第10条规定各级政府和有关主管部门向社会提供可再生利用的废物供求信息和服务；第13条规定了节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志和标准的制定问题；第16条规定了政府优先采购和鼓励公众购买节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品的问题；第26条规定了企业废物、余热转让给有条件的其他企业和个人利用的问题；第35条规定了利用废物生产产品和从废物中回收原料的增值税减免问题。但这些规定还不能够涵盖 诸如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、食品垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题。

　　再者，现有的行政法规和规章中虽存在一些有关资源综合利用方面的规定,如国务院颁布的《关于开展资源综合利用若干问题暂行规定》（1985年国发117号文件）、《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（1996年国发36号文件），但笔者认为，我国当前广泛使用的“资源综合利用”这一概念并不等同于再生资源回收利用，应该说资源综合利用的外延比再生资源回收利用大。从现有行政法规和规章的规定看，资源综合利用既可以是指在资源开采、生产过程中、资源处于使用状态时的节约利用，也可以是指资源在原有功能消灭后的开发再利用，而再生资源的回收利用主要是指在原有功能消灭后的开发再利用。而且1991年国务院颁布的《关于加强再生资源回收管理工作的通知》中，对再生资源的定义过于狭窄，仅是指废金属资源。加之这些规范大多数是以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”等形式出现的，缺乏法律的效力和规范性，这种状况显然与再生资源回收利用法规所承担的责任和在社会法律体系中的地位不相符，带来的结果是再生资源回收利用制度严重缺乏权威性和稳定性，达不到社会的普遍重视。同时，2004年7月1日起开始实施《行政许可法》，原有的一些部委规章将失去效力，规范再生资源回收利用的管理空白点会更加凸现。

　　由于既没有关于再生资源管理的基本法规，也缺乏针对不同品种废旧物资的管理办法，立法行动已经严重滞后于经济发展，我国在再生资源回收利用方面与立法完善的发达国家不可同日而语。在实际操作中的表现就是缺乏执法管理的依据，再生资源回收利用工作主要靠政策和行政手段推行，这就使得我国的再生资源回收利用处于一种被动和比较落后的状态，造成了大量的再生资源得不到有效回收利用，加大了我国的资源损耗和环境治理难度。近年来我国需要报废和回收处理的家用电器、废旧干电池、废旧电脑、废旧轮胎、废纸、报废汽车数量大幅度上升，由于缺乏相应的法律法规，上述废弃物资源被随意弃置和低级利用的情形比比皆是。这使得我国资源浪费和环境污染问题相当严重。目前，我国单位国民生产总值所消耗的矿物原料比发达国家高2-4倍；我国能源利用效率只有32%左右，比国外先进水平低10个百分点，单位国民生产总值能耗是发达国家的3-4倍。每年可综合利用的固体废弃物和可回收利用的再生资源中，没得到回收利用的价值达 500 多亿元。每年大约有 500 万吨左右废钢铁、20 万吨废有色金属、1400 万吨废纸及大量废塑料、废玻璃废橡胶等废旧物资没有回收利用。我国再生资源的回收利用率仅相当于世界先进水平的30%左右，每年有超过千亿元的财富正从垃圾中流失。

四、发达国家立法对我国的启示

　　发达国家的成效和经验对我国再生资源回收利用事业的发展有一个很重要的启示就是，推动再生资源回收利用，关键是将资源循环利用理念溶入环境资源保护立法中，通过建立健全环境资源保护法律法规，设立再生资源回收利用法律制度，对再生资源利用管理实施法律规制，保障再生资源回收利用事业的发展。
目前我国已成立了法规起草小组，正在抓紧制定《再生资源回收利用管理条例》、《废旧家用电器回收利用管理办法》等相关法规。笔者认为，我国再生资源回收利用法律制度的建立尚在起步阶段，因此，需要借鉴发达国家的经验，同时结合我国的国情，制订出科学高效的法律制度。

（一）再生资源回收利用规划和计划制度

　　再生资源回收利用发展规划应是国家和地方国民经济和社会发展规划的重要组成部分,它是对资源循环利用发展战略目标、任务及其保障实施措施的总体部署。再生资源回收利用计划则是发展规划的实施方案，规定所要实现的各项具体指标及其对策措施，具体落实再生资源回收利用项目、设施、产品目标指标任务及保证完成任务的措施。如德国的《循环经济及废弃物法》规定，联邦环保局应当会同各级相关部门制定控制废弃物产生和对废弃物进行回收利用的综合规划。日本和美国的相关立法中都有类似的规定。

（二）扩大生产者责任制度

　　为了抑制产生废弃物以及对资源进行循环利用，生产经营组织对其设计、制造、进口、销售的产品，在经消费者使用后有义务进行收集、处置、再使用等。生产经营组织应当使用易于分解、拆解或回收再利用的材质、规格和设计，使用产品分类回收标志，使用一定比例或数量的再生资源，使用一定比例可重复使用的包装容器。如德国的《循环经济及废弃物法》规定：制造者必须负责回收包装材料或委托专业公司回收。这就实现了包装材料上所附的充分使用的义务不随商品流转而转移的目标。如今在日本，解决废弃物问题，仅仅考虑“适当处理被抛出来的垃圾”的处置方式已经不行了，一直溯及到产品制造阶段的对策日益显得必要，这种旨在扩大生产者责任的法律制度在日本也产生了极大影响。

（三）废旧物资回收清理付费制度

　　对于部分废旧物资如废旧家用电器、居民生活垃圾等，应当实行付费回收制。如日本的《家用电器再利用法》规定：以电视机、电冰箱、洗衣机和空调为对象的家用电器，消费者购买时不仅需要支付新电器的货款，还要支付处理旧电器的有关费用；商店和厂家有义务回收和再利用旧家用电器。将家电产品的回收费分摊到消费者、零售商和制造厂家身上。产销方各负其责，消费者出回收费，零售商负责收集，制造厂家实际上要对60％的废旧产品进行回收利用。该法规公布后，单单东京一个地方，2001年就回收电视机20万台。

（四）再生资源回收利用评价制度

　　再生资源回收利用的主管机构应对生产经营性单位的生产设施、主要工艺技术、原材料投入、产品包装等做出评价，评价后生产单位方可投产。这是对生产经营单位在技术、生产工艺、产品上是否达到资源消耗最小化的、是否具备再生资源回收利用的条件进行的综合论证分析。

（五）再生资源的公告利用制度

　　再生资源回收利用事业主管部门应当会同相关行业主管部门发布再生资源名录，规定再生资源循环使用的办法，制定清运储存方法、设施规范、再使用规范、记录、申报及其它应遵循事项之管理办法。企事业单位不得对未在再生资源目录内的废弃物进行再使用或再利用。

（六）专业技术资格认证制度

　　从事再生资源回收利用的生产经营单位，应通过针对废旧家电、电子垃圾处理、报废汽车等行业方面专门设定的资格条件认定，实行经营许可证制度。这些资格条件包括技术水平、管理能力、环境保护措施等，回收处理人员也必须经过专门的培训，持证上岗，严格禁止不符合条件的企业和个人从事废旧物资的回收业务。

（七）政策倾斜和资金支持制度

　　除了对再生资源回收利用的生产项目和产品在信贷、税收等方面实行优惠，国家还可立法规定，在产品符合需求功能或效益的基础上，政府机关、学校、事业机构、军事机关在采购产品时，应优先采购政府认可的、运用再生资源或以其一定比例为原料制成的再生产品。如日本的《绿色购买法》明确规定，鼓励中央和地方政府率先购买和使用再生资源的环保商品。

　　同时，建议国家设立专门的机构与专项的基金用于支持再生资源回收利用领域的R&D活动，尤其是那些有影响、有带动作用面大而量广的的再生资源回收利用项目。

（八）公众参与制度

　　资源实际所涉及的是全体公民的利益，为此，国家应通过法律引导全社会资源循环利用意识的形成和提高。例如，美国的《资源保护及回收法》规定：公众参与———在最大可能程度上，每州都应建立程序，包括但并不仅限于建立技术和公众的技术委员会，以鼓励公众参与制定废弃物回收利用计划。