三、对水环境管理法律制度的完善的几点思考

　　笔者认为，完善水环境管理法律制度应主要完成以下五方面的工作。

　　（一）转变治理的主导思想，实行源头控制与末端控制相结合，同时以末端控制为主

　　目前环境保护管理的污染控制的机制，基本上是以对污染源的污染工艺、设备和污染物处理处置设施的控制为主。对预防为主的理解，其实只是停留在末端治理的思想和战略指导下的预防为主。随着“全过程控制”和“清洁生产”等新法律观念的发展，引起一系列体现、实现这些新的法律原理和要求的法律制度创新，污染防治立法从末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主，重视事前控制，源头控制，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。对“污染源”的“源”的认识前伸，从“排放源”转向“生产源”。“源”的延长，表现出对污染源概念的全面认识，使现代环境保护管理思想和制度更加全面、完整和科学。清洁生产的法律制度在制度措施上，从单一的对设备、项目的控制推进为对产业、行业的控制；在污染源管制机制上，实行源头指导控制与末端强制控制相结合，流域控制、产业控制与点源控制相结合，产品性质方向控制与生产设备技术使用控制相结合，生产环节强制控制与销售环节指导控制、消费环节引导控制相结合，并将其转化为对行业和企业的具体法律要求，对生产和流通企业的强制性义务要求，并在立法中作出明确的规定，采取若干切实有效的措施。

　　因此，水环境管理法律制度修订应将水污染防治与产业结构、产品结构的调整和改革相结合，水污染防治与清洁生产相结合。政府在这过程中应当合理规划工业布局，对造成水污染的企业进行整顿和技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，合理利用资源，减少废水和污染物排放量；同时，应禁止新建无水污染防治措施的小型化学制纸浆、印染、染料、制革、电镀、炼油、农药以及其他严重污染水环境的企业，对严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备实行淘汰制度；企业应当采用原材料利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，并加强管理，减少水污染物的产生。同时，我国城市水环境保护的基础设施十分薄弱，大量污水未经处理直接排入江河湖泊。随着城市数量、城市人口和城市规模的急剧扩大，城市污水排放量迅速增长，而城市排水管网和污水处理设施远远跟不上城市的发展，特别是在城市生活污水源的控制已成为重要问题；而在一些区域农用化肥和农药等非点源污染也比较严重。但在水污染防治中，长期是以工业污染源和工业污染物控制为重点，措施较为完备，力度较大，效果也比较明显，而在生活污染源和生活污染物控制方面，措施较少，亦不甚得力。“要解决这种状况，在水环境管理法律制度的修订中，除继续强化对工业污染源和工业污染物的控制外，还应加强对生活污染源、面源污染的控制，实行工业污染防治和生活污染防治并重的指导思想”。

　　（二）以流域管理和行政区域管理相结合、同时实行流域管理为核心的原则，从整体上改善水环境质量

　　依据水本身的性质，水体具有流动性，不是固定在某一个地方。因此，在水环境管理中必须实行流域管理与行政区域管理相结合。根据水文因素与地区因素，改变各地分散采用因而常常互相冲突的水管理政策，水管理工作应当由具有综合管理能力的一体化大组织，而不是不协调的小单位负责完成。这是世界各国的共识，也是各国长期努力实现的目标和普遍选择并实际探索的管理方式。同时，水作为环境要素和资源要素，既具有经济功能，又具有生态功能，在水环境管理中，实行水污染防治与水资源管理相结合是必要和必需的。水污染防治不仅是水质保护的这一范围，而是包括水质、水量、水生生物和水体。其中水体并非指水本身，而是指水的承载体，有天然水体和人工水体，如河道与河岸、湖床与湖岸等等。这些要素构成水环境的统一整体，是不可分割的，对水环境的管理亦应将其有机结合在一起，以环境质量的整体改善为实施目的。

　　我国在水污染防治中，曾长期单一实行行政区域控制，结果发现其有严重弊端。单纯按照行政区域实行水污染防治规划和管理的做法，已不能有效解决迅速发展的流域污染问题。因此非常有必要将流域管理作为基础和核心，以流域、区域的环境质量的整体改善为实施目的，建立和健全按照流域或者区域进行统一规划的法律制度，通过流域规划，明确各地方人民政府保护水环境质量的责任，将流域的水环境保护目标和任务纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。

　　（三）强化政府在环境管理中的职能，同时引进公众参与机制

　　水环境保护这项公益事业中，政府的作用极为突出、极为重要，也极为有效。政府的强制措施，不仅是必不可少的，而且是必须予以强化的。无论是发达国家或国内的发达地区，还是发展中国家或国内的欠发达地区，也无论是实行计划经济还是实行市场经济的国家或地区都是如此。这既被理论所证明，更是为实践所证实。在水环境保护这一艰巨的工作中，需要坚持并强化政府的职能。同时，在强调“依法治国”、“依法行政”的时代，强化政府责任、权利的规范，也是十分必要和可行的。 “完善水环境管理保护法律同时应加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水源保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款”。将政府对水环境质量负责的具体要求，主要确定在进行水污染防治规划和水环境功能区划，维护水体的自然净化能力，制定水环境标准和重要江河流域的省界水体适用的水环境质量标准，确定主要水污染物排放总量控制任务，保护饮用水源与其他具有重要经济文化价值的水体，防治城市水污染和化学、农药造成水污染，解决跨行政区域的水污染纠纷和水污染事故应急等。在强调政府的环境保护职责同时，应该同时强调和强化各职能部门、机构的职责。另外，公民的环境权利越来越受到重视，公众参与是实施可持续发展的一项重要举措。因此，完善我国的水环境管理法律制度应该加强对公众参与的明确、具体的规定，为公众参与环境保护的提供法律依据，保证公众参与的权利，鼓励和保护公众更多地参与环境管理，促进环境保护目标的实现。这也是国外环境法律管理制度的成功经验。

　　（四）建立和完善环境资源利用的补偿机制，进而强化法律责任

　　我国是一个人均占有资源较少的发展中国家，人均耕地拥有量不到世界人均水平的1/4；淡水人均拥有量只占世界人均水平1/3；人均森林蓄积量只是世界人均水平的1/10；矿产资源人均拥有量也是世界平均水平的—半。资本的供给能力有限，要保持较高的经济增长速度，迅速提高全体国民的经济福利水平，就必须依靠充分提高资源的利用水平，努力挖掘资源资本的潜力，尽量减少资源的无效损耗和浪费，也就是说，必须对资源进行科学合理地使用。为此就必须确立起资源性资产的商品价值地位，建立起价值补偿机制实现社会经济的可持续发展，然而，我国在以前计划经济条件下，长期视自然资源为无价、廉价，无偿开采使用，甚至是以野蛮的方式，掠夺式的开采，不仅造成自然资源的极大浪费，也严重地破坏了生态平衡和环境恶化。从经济学的角度上讲，由于这些问题的存在和发展，一是导致了资源性资产的巨额财富流失，资源再生、寻找新的替代资源和进行生态环境的保护、建设，所需要大量的资金投入没有保障，这种难以估量的价值损失，其严重后果已逐渐显露出来，对经济可持续发展产生极为不利的影响。二是长期忽视建立资源耗费和环境保护的合理价值补偿机制，很难理顺各种经济关系，尤其是分配关系，经济关系紊乱的状况难以根除。 环境价值补偿是环境污染防治法律制度间接调控的主要措施。因此，完善我国水环境法律制度，应建立起价值补偿机制，强化经济刺激手段的运用，着重“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的理念。最后，在修订水环境管理法律制度时，应扩充法律责任条款，大幅度调整罚款限额。
　　
　　（五）建立和健全解决跨行政区域污染纠纷救济的法律制度，协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作

　　“没有救济的权利，不是权利。”那么什么是侵权救济呢？ 作者认为，侵权救济就是指环境受害人在自己的人身权、财产权和环境权遭到侵害时，其可以采取救助自己受损状态的手段或途径。在我国目前存在着民事救济和行政救济两大主要手段或途径，有的学者，像台湾的叶俊荣、我国大陆的陈泉生等认为亦存在刑事救济。从我国环境法的有关规定和实践来看，作者认为有以下几个途径可以实现环境权利的救济：环境诉讼、环境调解和协商、环境仲裁以及环境自力救济那么水污染侵权救济亦可以采取这些措施，由于篇幅的原因在此就不具体论述这些救济途径的具体法律规则了，同时这种救济本身又要考虑到跨行政区域的这一特性。从而协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作。

　　
　　参考文献：
　　①《中国水利报》2000年9月 28 第2版
　　②《中华人民共和国水法》2002年 8月29第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。
　　③《中华人民共和国水污染防治法》1984年通过 1996年5月15修订
　　④金瑞林编著：《环境法——大自然的护卫者》，时事出版社1985年版。
　　⑤马镶聪：《环境保护法》，四川人民出版社1988年版。
　　⑥韩德培主编：《环境保护法教程》，北京：法律出版社1986年版。
　　⑦ 王明远箸：《环境侵权救济法律制度》，北京：中国法制出版社2001年版。
　　⑧环保论坛：《完善水环境管理法律制度的思考》2004年9月
　　

上一页  [1] [2]