“协议保护”能否承载中国环保的重任

    2009年8月中旬，由中共青海省委党校、青海省三江源国家级自然保护区管理局和国家行政学院经济学部联合组成的课题组前往位于青海省玉树州曲麻莱县曲麻河乡措池村，对在这里实施的协议保护地项目进行了深入考察。课题组一行日夜兼程、风餐露宿，不仅了解了这种新的保护模式的特点和成效，而且对于进一步搞好生态保护工作获得了一些有益启示。

    一、“协议保护”何以可能

    目前在世界不少国家，对生态保护的一个主要方式就是建立各类保护区。然而，这种由政府主导的生态保护模式集资源所有权与保护权于一身，在取得一定保护效果的同时，日益凸显出一些值得关注的问题：一是资金来源渠道单一，且缺少保护性资金。由于受地方财力的限制，保护区生态建设资金主要依靠中央政府的投入，其它资金来源渠道少，而中央财政的投资大都以生态建设为主，很少单列生态保护资金。二是投资缺乏长期性。保护区建设以项目或工程实施的方式，不仅难以从根本上扭转生态总体恶化趋势，而且可能会导致地方政府和农牧民群众的行为短期化。三是公众参与程度不高。特别是在三江源这样地广人稀的地方，离开了公众的积极参与，仅靠政府单方面的力量来保护显然不能对广大的保护区域实行有效的保护。四是保护区分布的地域不尽合理。如在三江源自然保护区区域划分中主要是按照林区的范围进行，而对草场、草甸、湿地和湖泊等生态类型考虑不够，使得一些涵养功能强的区域反而没有划入保护区的范围。五是保护工作与保护区内社区的发展脱节。社区理应是生态保护的主体，但在这些年的实践中出现了对社区的传统利益和保护愿望重视不够的现象。

    解决这些问题需要我们在进一步完善政府主导模式的前提下，积极探索中国生态保护的新方式。2006年9月，一种新的生态保护方式——“协议保护”（Conservation Steward Program―CSP）首次被引入三江源地区。这是一种在不改变土地所有权的前提下，通过协议的方式，将土地附属资源的保护权作为一种与经营权类似的权利移交给承诺保护的一方，从而确定资源所有者和保护者之间责、权、利的生态保护方式。该协议签署方分别为青海省三江源国家级自然保护区管理局、保护国际（CI）、三江源生态保护协会和玉树州曲麻莱县曲麻河乡措池村村委会，协议实施一期为2年，总投资30万元。

    二、措池村“协议保护”项目的具体内涵及实施步骤

    2006年，三江源自然保护区的措池村开始探索“协议保护”之路。之所以选择在措池村开展“协议保护”试点，不仅因为这里是“野生动物的乐园”，分布着藏羚羊、藏野驴、野牦牛、白唇鹿、雪豹等国家一级保护动物，而且因为这里有着保护生态的良好基础。早在2002年，措池村就自发组织了13人的生态保护小组，其主要工作是记录当地见到的野生动物种类、数量，制止外来人员盗猎野生动物。2004年12月，在三江源生态保护协会的协助下，措池村成立了“野牦牛守望者”协会（Friends Of Wild Yak Organization），村民开始进行野生动物监测。同时，当地的寺院然仓寺也积极加入到保护宣传中，增强了当地人的保护意识。

    从措池村协议保护地项目来看，其总体目标是通过保护地项目的实施，使三江源国家级自然保护区措池村区域内丰富的自然生态系统得到有效保护，同时也使协议保护模式的经验得到总结和适度推广。具体讲，在两年的项目实施时间内，力争使野生动物资源及其栖息地得到保护；野生动物种群数量得以恢复；生态系统的整体功能得到改善。同时，建立完善的社区监测机制，社区的保护能力和资源管理能力得到提高，社区生态保护意识得到提升，社区社会经济得到发展。

    开展“协议保护”的基本步骤如下：一是进行选点和可行性分析。二是签署保护协议。协议规定，三江源国家级自然保护区管理局负责组织专家对协议保护地进行保护规划、对协议保护地的保护成果进行定期监督和评估，有义务为措池村村委会提供能力建设、政策支持、技术指导等帮助，并提供每年2万元的奖金；措池村村委会按照保护规划对协议保护地进行保护，通过制定资源管理制度约束自身的资源利用行为，制止任何外来的采矿、挖砂、盗猎、越界放牧等活动，并对协议保护地进行定期监测、巡护，做好监测记录。三是授权社区。协议保护的关键是将资源保护权授予愿意进行保护的一方，如当地社区、民间组织，甚至企业等社会力量。2006年，协议保护项目在措池村进行摸底调查时，该村的一位村民曾说出了他们对保护权的高度重视。他说：“你们来开展项目当然好了，有钱投进来嘛，谁不喜欢呢？但是相比钱来说，我们更渴望的是权力，资源保护的权力。当我看着有人到我们的神山上来打猎，到河里面来淘金，而我们却没有权力去制止的时候，我们的心里是最疼的！”所以，通过协议三江源保护区管理局将措池村范围内2440平方公里区域的资源保护权授予措池村村委会，由措池村组织并开展对此区域的监测巡护工作，三江源保护区管理局主要提供技术及资金支持。四是组织实施。保护协议签署以后，在三江源自然保护区管理局的支持和三江源生态保护协会的协调下，邀请来自北京大学和中国科学院成都生物研究所的有关专家到实地进行考察和指导。通过科学家、牧民和当地民间环保组织共同讨论乡村生态监测内容和方法，逐渐形成了适于当地牧民的生态环境监测方案。五是进行第三方评估。在协议实施一年及两年期结束时，由三江源保护区管理局组织第三方专家对措池村的保护成效进行两次评估。生物多样性专家主要评估是监测工作的计划执行情况、监测人员的工作态度和工作技能以及监测数据的有效性、科学性等内容；社会经济专家则采取入户访谈的形式，依据社区问卷表、半结构式访谈提纲和针对监测巡护队员的访谈提纲进行访谈，访谈提纲主要涉及对协议保护项目的了解程度、保护制度的执行情况、协议保护项目给社区经济带来的变化以及针对协议保护项目的建议等。六是建立激励机制。在第三方评估通过后，保护区管理局为措池村发放每年2万元的保护成效奖金以支持小学建设、改善医疗条件和通讯状况、开展生态文化活动。

    三、“协议保护”的成效及可持续性

    措池村协议保护地项目通过两年的实施，生物多样性保护和社区经济社会建设等方面都取得了积极成效。首先，生态保护意识得到了加强。其次，生态保护能力得到了提高。通过建立分工明确的巡护监测队伍，制定切实可行的巡护监测方案，配备巡护监测设备，使保护工作制度化、科学化。再次，生态系统功能出现了好转。在保护计划和资源管理制度的约束下，广大牧民群众逐步调整传统的放牧方式，主动为野生动物让出栖息地、建立迁徙通道，并通过开展巡护监测有效地制止了外来的破坏活动。最后，社区各项建设取得了进展。从硬件看，村委会所在地的基础设施建设有了明显改善。从软件看，通过举办村民大会、培训、生态文化节等活动，丰富了社区文化生活，提高了村民的自豪感和凝聚力。通过项目实施，措池村已逐步建立起了“自我管理、自我服务、自我教育和自我监督”的社区自然资源保护管理模式。

    措池村项目的实施折射出了“协议保护”的四个创新：一是理念创新。协议保护践行“以人为本”的理念，强调在实施中要以资源所在地社区居民的利益为本，倡导当地社区居民的积极参与和资源保护的主体地位。二是制度创新。协议保护通过协议授权的方式，调动了地方政府、NGO组织和村民等多方面的积极性，使得参与保护工作的社会角色多样化，既增加了保护经费的来源，又减轻了政府的财政负担。三是组织创新。在“协议保护”运行中，无论是制定保护计划、资源管理制度和巡护监测方案，还是社区奖金发放和分配，都是通过召开村民代表大会等形式进行民主决策。四是文化创新。“协议保护”注重在挖掘本土文化的生态基因的基础上，再运用科学的理念和手段加以改造，使村民原始朴素的生态保护意识不断得到升华。

    当然，从该项目可持续的角度看还有许多方面需要进一步改进，表现在：一要适当延长保护权有效期限，二要不断提高妇女的参与度，三要逐步建立生态补偿机制，四要适度发展生态旅游业。

    四、“协议保护”对加强和改善中国环保的启示

    基于对措池村协议保护地项目成效的认可，保护国际不仅决定在措池村继续开展二期建设，而且还在地处通天河南岸的治多县索加乡君曲村新上一个项目点。这本身就是对在三江源开展协议保护的一种肯定。我们认为，“协议保护”的实践经验对于加强和改善中国的生态保护工作提供了十分有益的启示。

    启示一：要注重强化广大农牧民群众的主体地位。三江源生态保护不仅会使江河中下游地区受益，而且会造福祖祖辈辈生活在这里的广大农牧民群众，他们才是三江源生态保护真正的最直接的利益相关者和最有积极性的保护者。政府主导型保护模式由于对社区居民的传统权益和保护愿望重视不够，使社区居民有可能游离于生态保护之外，变成生态保护的“旁观者”甚至“破坏者”。可以说，政府的政策支持或非政府组织的帮助，主要是发挥好“催化剂”的作用，促使广大农牧民群众成为生态保护的有效主体。

    启示二：要注重体现参与式管理的新理念。自然保护区的保护不应只是保护区管理机构的事情，不同的利益相关者，特别是当地政府和社区群众的参与对保护区管理是十分重要的。“协议保护”倡导的参与式管理，使社区群众由被动接受政府指导，变为主动参与生态保护，积极构建保护区管理机构、当地政府与社区之间的合作伙伴关系，对解决保护区内社区农牧民在生态保护和利用过程中遇到的问题，以及促进可持续发展具有重要作用。

    启示三：要注重发挥本土文化保护环境的积极作用。《里约环境与发展宣言》的第22条原则指出：“本地人和他们的社团及其他地方社团，由于他们的知识和传统习惯，在环境管理和发展中也起着极其重要的作用。各国应承认并适当地支持他们的特性、文化和利益，并使他们能够有效地参加实现持续发展的活动。”长期以来，生活在青藏高原上的藏族人民形成了敬畏自然、珍惜一切生命的生态伦理价值观，这种观念本身就与现代生态伦理价值观有一定的共同之处，是三江源生态保护的重要精神资源，应积极进行挖掘和弘扬。

    启示四：要注重建立生态保护的长效机制。三江源生态系统结构简单、功能脆弱，一旦遭到破坏难以在短期内恢复，因此要务必坚持保护优先的原则，并探索建立生态保护的长效机制。在这种机制的建立中，一方面需要国家强有力的政策支持，尤其是要借助建立三江源国家生态保护综合试验区的契机，努力找到国家政策支持生态保护的着力点；另一方面需要充分发挥社区的重要作用，综合运用本土文化保护生态的积极作用以及社区民主管理的力量，使保护生态逐步内化为广大农牧民群众的自觉行为。

    （本文为《青海实施生态立省战略研究》课题的一部分，课题组负责人兼执笔人为马洪波，课题组成员是李若凡 巴桑拉毛 邓聿文 张孝德 时红秀）