以良法促善治 守护黄河母亲河

程多威 万劲波

保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。为贯彻落实党中央、国务院相关决策部署，水利部、发展改革委已牵头成立黄河立法起草工作小组，这在黄河治理历史上还是第一次。

笔者认为，在新形势下做好黄河立法起草工作，要深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记系列重要讲话和指示批示精神，系统落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等战略决策部署，坚持“重在保护，要在治理”的战略方针和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的战略思路，构建一整套切实管用的法律制度体系，推动实现黄河流域保护和发展的良法善治。

树立系统思维，精准把握黄河立法的目标定位。黄河流域横跨东中西部，既是我国重要的生态安全屏障，也是经济发展和人口活动的重要区域，是以黄河水道为基础、纽带和支撑的自然地理—社会经济复合系统。黄河立法应以流域空间系统性思维为指引，着力打破既有条块分割界限，消解部门利益主导格局，以黄河流域中央事权、地方事权与流域事权的科学区分与合理配置为主线，构建权力与权力、权力与权利、权利与义务、义务与责任间的统筹、协同和制约机制，形成多元共治新格局。

为此，应当全面厘清流域与区域、水域与陆域的空间关系，综合考量上下游、干支流、左右岸山水林田湖草沙等生态系统的完整性。深刻洞察与流域发展勾连的城市化进程、产业化布局、文化传承等事务之间的紧密联系，确保黄河流域生态环境保护与高质量发展有关目标设定、体制安排、制度设计、机制保障、政策配套的统筹规划与协同共进。

坚持因地制宜，有效构建黄河流

域的治理体系。黄河流域不同地区自然禀赋、经济社会条件千差万别。黄河立法要从实际出发，因地制宜，分类施策，有方向有重点地推进保护和治理。三江源、祁连山等生态功能区以涵养水源、保护生态为己任，应构建统一的生态环境监测预警和信息共享机制，完善重点草原、湖泊、湿地生态保护修复制度，建立健全多元化的生态保护补偿机制，探索各类自然保护地的社区参与机制，推动形成生态产品价值实现机制，夯实生态扶贫制度保障。河套灌区、汾渭平原等农产品主产区要实施最严格的水资源保护利用制度，统筹推进生态环境综合治理，推动流域污染防治联防联控，健全绿色农业体系，完善农产品质量标准体系和粮食安全保障体系。沿黄城市化地区应当抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，健全水旱灾害综合防治体系，建立流域高质量发展规划体系，构建差异化目标考核评价机制。同时，健全环境税收、绿色信贷、绿色债券、排污权交易、水权交易等政策支持体系，建立可再生能源、旅游康养、文化创意等特色优势产业体系，推广政府和社会资本合作模式，强化生态环境保护公众参与机制。

强化立法统筹，切实提升黄河法治的整体效能。为彰显流域专门立法的属性和价值，对于现有法律规范针对性不强、有效性不足的问题，黄河立法应当从黄河流域保护与发展的现实需求出发，通过明确和细化有关主体的权利（力）、义务和责任，补充新制度、新措施，填补法律缺失或空白，提高立法的权威性和可实施性。对于相关立法之间交叉重叠、矛盾冲突之处，应当在流域层面进行有效衔接、整合、优化乃至必要的突破，在法治基础上维持良好社会秩序。

在做好加法的同时，还要做好减法，对已有明确规定且行之有效的事项，不作重复规定。对尚需在实践中探索的事项，可以在法治框架下作出明确授权，鼓励地方先行先试，允许沿黄各省市因时、因地、因事立法，建立健全地方协同立法工作机制，织牢织密黄河流域法律和制度体系之网。

作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院