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推进战略环评践行科学发展（续）

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推进战略环评践行科学发展（续）

——“战略(规划)环评在中国”国际研讨会代表发言摘录

http://www.eedu.org.cn 作者：佚名文章来源：中国环境报点击数：更新时间：2007-11-6

　　理清环境与贫困的关系
　　◆联合国开发计划署环境政策顾问Linda Ghanime
　　战略环评在发展合作中的作用已经得到了关于“援助效力”的《巴黎宣言》的认可。该宣言实施于2005年，其中无论是援助方面还是参与国均承诺“要在地方和国家水平上发展和应用战略环评方法”。而中国是以主要参与国和援助方双重身份做出此项国际承诺的。
　　为了响应这项承诺，经济合作与发展组织(OECD)旗下的“发展援助委员会(DAC)”及其环境与发展合作网，建立了“战略环评任务小组”。为了加强战略环评的应用并提高OECDDAC指导的效力，任务小组成员机构致力于将来在组织内部实现战略环评实施的制度化。例如，联合国开发计划署制定了一项战略环评实施计划，在一系列机构内部采用战略环评系统化的干预方法。该项战略环评实施计划也包含了通过应用战略环评来支持国家发展和实施“基于千年发展目标(MDGs)的国家发展战略(包括减贫战略)”的一些方法。
　　战略环评是一个能有效推动MDGs的政策手段，尤其是在环境可持续方面。战略环评有助于判断对贫穷和环境的考虑是否得到了很好的处理、监控和评估。战略环评不仅分析了发展带来的负面生态影响，还考虑了已改进的发展计划的直接目的。在选择和制订政策、计划和规划时，战略环评能预测人类有效的利用自然资源并进行环境友好型创新的发展机会。
　　目前，战略环评在“减少贫穷战略文件”(PRSPs)中的应用仍受到限制。在这种政策中应用战略环评的国家有贝宁湾、加纳、卢旺达、坦桑尼亚。尽管这些国家和地区看起来与中国的实际相去甚远，然而将战略环评应用于“发展战略和减少贫穷”的例子却可以给我们提供一些普遍的经验教训，即如何应用战略环评来调整和修改发展战略以及相关的政策计划规划，使它们与千年发展目标相符。同时，还需要进一步加强制度能力建设。此外，这一过程还明确阐述了环境可持续能力、贫穷的减少以及经济的发展三者之间相互依赖的关系。
　　在宏观发展政策和政策与规划制订部门中，战略环评在环境和减少贫困方面是有效的。在准备和实施宏观发展政策例如减少贫困战略的情况下，战略环评想要体现出应有的作用，必须在分析发展带来的负面环境后果后，明确环境可持续性给人类的发展带来的贡献；扩展到整个政策制定过程，并判断是否计划的结果已经对贫穷—环境问题做出相应处理，是否计划实施的过程中监测了贫穷—环境问题的解决情况；加强贫困—环境的联系和权衡，关注发展的结果。认识到缩减贫困的机会，如在计划、政策和项目的制定中可持续地利用环境资源。
　　黄河源区要划定生态功能区
　　◆中国环境科学研究院副院长舒俭民
　　黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山，作为国内重要的水源供给河流，黄河流域生态环境的质量对黄河水源的补充以及中下游地区社会经济的健康持续发展都有着十分重大的直接或间接影响。20世纪90年代以来，黄河下游的频繁断流，引起众多学者和决策部门对黄河上游及源区生态环境状况的关注，也由此引发了对黄河源区生态环境更加深入的研究。但以往主要集中在黄河源区水资源的利用、土壤侵蚀和草地退化等单一要素的研究上，而且多集中在高平原地区，对整个源区生态环境质量综合评价及其相应的对策研究较少。
　　近年来气候的暖干化，不仅直接导致河流径流的减少，而且也成为草地退化和土地荒漠化的主要原因之一，而草地的退化又近一步加剧了草地水源涵养功能下降和气候的旱化。从而形成了“气候暖干化——地表径流减少——草场退化、沙化——水源涵养功能下降——气候进一步干旱——草场进一步沙化”的恶性循环。而在自然生态环境脆弱的基础上草场的过牧压力等人为因素则更加剧了草地退化和土地荒漠化的程度。此外，草地鼠虫害和人为的植被破坏如采金、采挖中草药等也是草原沙化不可忽视的原因之一。
　　因此，区域生态环境变化的形成原因一般可以归纳为两个方面:自然因素，包括气候、水文以及土壤等要素，在自然因素中，较短时间尺度如百年尺度以内的生态环境变化，气候条件及其变化是决定性的；人为因素，人类活动对生态环境的作用，无论是改造或是破坏，均将引发自然环境的变化。
　　生态环境保护对策包括:一、划定生态功能区。在按气候、地理特点与生态系统特征划分自然生态区的基础上，以生态系统结构与过程以及生态服务功能类型为依据，划定生态功能区，如水土流失控制区、湿地生物多样性保护区、山间谷地草地生态恢复区、冰川雪山生态功能控制区和草原生态功能区，严格按照功能要求实行监管。二、调整产业结构。实施天然草地保护工程；发展有特色的生态旅游业、农牧产品加工业和畜牧业集约化经营等产业方式；开展退化草地综合治理、沙漠化防治、水土流失治理和清洁能源推广等生态恢复与重建示范工程。三、完善相关的法规、政策和制度。制定《青海省江河源生态功能保护区管理条例》，制定有利于保护区生态恢复和生态产业发展的战略政策，建立适合于源区的生态补偿制度，缓解生态恶化的趋势。
　　环境污染增大贸易社会成本
　　◆美国斯坦福大学博士Kirsten Oleson
　　中国从出口的自然资源密集型产品中获得的实际经济收益，一旦考虑外部环境成本，将远远低于现在所看到的收益。在获取经济利益的过程中，产品的生产将消耗社会成本。当产品需要投入大量自然资源或造成环境污染大大降低环境质量时，社会收益将部分或完全被社会成本所抵消。
　　中国的进出口是全球经济重要组成部分。世界上7％以上的出口额来自中国，并有6％的世界进口额流入中国。而中国正在经历着一些世界上最严重的环境问题。
　　出口商品的生产毫无疑问会加剧这些环境的影响。生产的环境成本极少被考虑到产品价格里，因此，对于其环境质量的损失及原料的消耗，中国是得不到完全补偿的。贸易导致了消费者和其消费决策对环境的影响这两者的分离。如果中国公民是消费具有较高的环境成本的商品的受益方，这似乎问题不大，但对于出口来说，显然不是如此。全球消费者受益于中国商品的好处，而环境负担却是由中国公民来承受。
　　此外，中国正使用其稀有的自然资源并损耗其环境质量来生产商品，这些商品的定价低于在其上投入的自然资源成本，因而是无法返回高社会收益的。这是一种双重损失:一方面，生产活动原本是能提供更多社会收益的，现在这些收
　　益遭到了放弃；另一方面，货物正以一个考虑其环境成本后实际可能减少中国总体财富的价格进行出口。
　　扮演着世界工厂角色的中国对环境的影响是全球性、区域性和地方性的。中国一部分的温室气体排放量可以归因于出口商品的生产。2006年，中国生产了占全球总量44％的水泥，释放的二氧化碳占到了当年中国总排放量的9％。
　　我的观点是，中国的国内生产政策是基于经济收益的一种政策；但是一旦考虑进社会成本因素，中国可能会重新考虑其鼓励出口的政策。如果中国的消费者在承担环境代价的同时也受益于产品贸易的话，这是一种情况；而如果中国在支持外国对资源密集型产品的消费的同时，又不能因其自然资源的耗用和环境退化而获得补偿的话，则是完全另一种情况。
　　谁是主要的受益者？中国制造的商品的主要进口商是美国(21％)、欧盟(19％)、中国香港(16％)、日本(11％)及南韩(5％)。同样必须指出的是，如果中国以低于社会成本的价格进口原料和天然资源，同样会导致其贸易伙伴的环境破坏。有些国家像印尼、马来西亚、泰国及非洲的环境质量和自然资源基础将会受到中国消费的威胁(不论是供中国国内消费或再出口)。
　　中国需要重视资源密集型行业。当对这些行业进行战略环评时，SEA中应包含对生产投入和影响的量化。这些量化数值应纳入中国正在进行的绿色核算工作中。只有将环境破坏和退化的成本因素考虑进去，才能反映一个国家的真正经济情况。整合环境因素到传统的国民经济核算中得出的真实储蓄，才是真正确保公民福利和国家可持续发展的存款和资产。
　　降低香港土地利用成本
　　◆香港特区政府环境咨询委员会主席、香港中文大学教授林建枝
　　如果不为香港土地利用发展战略做全面的可持续性评价，伴随着人口从1996年的640万可能增加到2011年的810万左右，相关的土地利用矛盾和环境压力有可能会放大。为了应对这些挑战，香港政府一直在寻找方法，以协调发展和环境之间的冲突。这方面努力的一个重要部分是政府强调更好地编制发展战略规划及应用战略环评。
　　战略环评可以帮助可持续性行动建立共识，明确决策者和公众所注意的关键领域，并极大地促进可持续发展。战略环评还可以为土地利用规划后续和回顾评价建立一个更具体的框架。
　　无论是对决策者、公众、环境还是参与评价过程的人，全港发展策略的战略环评都取得了相当大的利益。第一是建立共识:对可持续性问题采取行动的必要。通过更系统的方式实施可持续发展战略，在主要的地区和区域可持续性问题上，决策者和关键的利益相关方认识到采取行动的必要性，以免为时过晚；其次，它促进了全港发展策略的可持续性。采取了必要的措施避免主要的环境破坏，进而保护了自然栖息地；第三，虽然可持续性分析不能对所有突出的重大问题带来立即解决的方案，但已经产生了更具体的行动议程。
　　全港发展策略战略环评不仅提供了各种开发和土地用途的方案对环境造成影响的简洁信息，同时也强调了可持续交通战略、相邻地区的一体性、长期监测和早期开展战略环评。第一次是因为人们认识到土地利用与交通规划是一脉相连的，两者都需要予以考虑，以尽量减少交通建设、降低噪声措施的成本，并鼓励环境友好型运输方式。在同一时间内，全港发展战略评价已经使决策者认识到，香港环境的可持续性正越来越多地受全球和区域经济、跨国界的环境问题和全球环境问题所影响。为了弥补地区和区域环境可持续性的差距，在进行战略环评期间，需要对区域合作和关键问题进行正确的预测。香港经验还确认有必要加强监测，以评估各种措施的有效性。关键的挑战是制定适当的程序和方法，以评估对环境造成影响的重大政策。在构思阶段，以期建立共识，为解决影响可持续发展的问题尽早采取适当的应对政策。
　　旅游规划环评需加强研究
　　◆中国科学院地理科学与资源研究所副研究员钟林生
　　旅游发展规划是旅游规划的一种(与旅游区规划共同组成旅游规划)，它是指根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。
　　旅游发展规划是一种中长期的区域旅游发展战略规划。旅游发展规划具有以下特点:层次性，不同的地域范围需要不同层次的旅游发展规划，并且各层次是相互影响的，低层次规划应该遵循其上一层次规划的规划目标；依赖性与整合性，旅游业是建立在第一、二产业基础上，并包含部分第三产业内容的服务性行业，涉及多种行业、多个部门；公益性，在面对公共资源的不同用途所产生的不同价值，在权衡综合效益时应以社会公共利益为综合平衡中心；动态性，随着政治、经济、社会文化环境及人的观念的改变，人们的旅游需求也将发生变化，这就要求旅游发展规划应该具有灵活的动态性，既要考虑当前人们的旅游需求，又要兼顾为了需求，保持旅游项目选择及布局的弹性。
　　从全球来看，目前专门的旅游规划环境影响评价多为零散的案例研究，系统的理论研究甚少。在一些国际组织的资助下，已完成的旅游发展规划的环境影响评价案例为我们提供了工作程序、评价方法、指标选取等多个方面的经验借鉴。比较而言，国内目前开展的旅游发展规划环境影响评价无论从范围还是深度来说都显得相对不足。其中比较有深度的，同时也是我国第一个省级旅游发展规划的环境影响评价案例，是由世界银行提供贷款资助的贵州省旅游发展规划战略环评(已于2007年3月完成了最终的环境影响报告书)。总体来说，国内的旅游发展规划环境影响评价的理论技术体系还不成熟，需要结合我国旅游发展规划特点加强相关研究。
　　电力规划环评应增强可操作性
　　◆国电环境保护研究院副院长朱法华
　　中国电力工业规划环评主要包括20世纪90年代中期至90年代末的华东电网、华中电网等火电规划环评，21世纪的“西电东送”南通道、北通道火电规划区域环评以及江苏长江地区火电规划环评、浙江电力发展规划环评、南京电网规划环评等。
　　我国电力规划环评目前存在一些问题，其中包括缺乏行业规划环评导则、公众参与的时间选择不明确、评价指标缺乏可操作性、对规划环评的审查管理细则不规范，以及法律对执行规划环评的要求力度不够等。
　　目前，我国规划环评导则没有分行业规定。因此建议分行业细化明确规划环评的内容和深度要求，及时制定配套的法规和规章以及技术规范，为规划环评的有效实施创造必要的条件。电力工业也要分电源规划与电网规划。根据电力行业自身特点及实践经验，电源规划环评一般内容应该包括:电力规划分析、
　　区域环境现状分析、区域污染物排放分析、环境影响识别与评价指标确定、火电大气环境影响预测分析、海洋以及生态等其余环境影响预测分析、火电厂污染治理措施分析、推荐方案、公众参与等。而电网规划则主要侧重于电磁辐射影响以及生态影响。
　　公众参与在国外的做法是从立项到最后的环境评价的全过程，但是在我国只是在环评报告书的编制及评审阶段进行。由于专项规划所涉及到的范围较广、规划实施后影响范围较大，这就要求我们将公众参与贯穿到专项规划环境评价的全过程，在进行调查时应明确项目的环境影响和所采取环保措施的效果，使受影响的公众能充分了解项目的情况，从而有针对性地提出意见、建议。
　　一般工业规划中均包括区域的规划建设以及规划中单个项目的开发，所以除了区域性的评价之外还要有针对建设项目的具体评价指标，这些均要与该行业清洁生产评价指标体系相结合确定。而实际上，很多行业的清洁生产评价指标体系均没有出台。导则中规定“以环境影响识别为基础，结合规划及环境背景调查情况，规划所涉及部门或区域环境保护目标，并借鉴国内外的研究成果，通过理论分析、专家咨询、公众参与初步确立评价指标，并在评价工作中补充、调整、完善”。而通过理论分析、专家咨询、公众参与等方式确立评价指标更是有很多差异。
　　由于“环评法”对规划环评的规定过于原则，规划环评审查的责任尚不明确，规划的内容、方法、经费、审查等管理细则尚不规范，法律的可操作性有待增强。
　　由于各行各业的规划长期以来未受重视，规划工作本身滞后，所以规划环评的工作也处于未被引起重视的状态。同时由于对规划环评地区性认识存在差异、相关强制性机制欠缺、对政策的执行能力存在地区性差异、基础薄弱等原因，规划环境影响评价工作还存在比较大的阻力。所以，应该从法律的角度严格要求执行规划环评的强制性，把建设项目的审批与否纳入规划环评，并加大执行力度。
　　确立战略环评在国家战略中的地位
　　◆中共中央党校战略学研究室主任段培君
　　从广义说，2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》确定了战略环评的地位。但是按照狭义来说，战略环评还没有真正确立其地位。我们还没有一个基本的制度框架要求在国家、区域、行业等战略的形成中必须进行环评。战略环评的问题，首先要在国家战略层面上思考它的位置问题，应当在国家战略体系中确立其地位。
　　确立战略环评在国家战略体系中的地位，可以有两种思路:一种思路是从可持续发展作为出发点，从可持续发展已经是国家战略这一点出发确立战略环评的地位；从另一个思路切入，即通过“全面、协调”的思路，首先把环境保护或者说生态环境建设纳入我国总体战略布局，从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”走向经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态环境建设“五位一体”，从而在总体战略布局中确立环境保护的地位。在这次召开的党的十七大上，已经首次确立了这种“五位一体”的总体战略布局，这样，我们应当创立相应的政策体系和相应的评价体系，确立战略环评应有的地位。
　　我国应当把环境保护或生态环境建设纳入总体战略布局，原因有以下5点:首先，我国已进入将生态环境建设作为基本任务的历史阶段，生态环境形势严峻，急需在根本战略上做出回应，以有效发挥战略的导向和约束机制作用；其次，科学发展观的理论体系和内在逻辑要求把生态环境建设纳入战略总体布局；第三，生态环境建设纳入战略总体布局体现了环境科学发展的要求；第四，生态环境建设有了初步的战略框架，进一步提升其战略地位有助于完善这一战略；第五，生态环境建设纳入战略总体布局符合全球发展趋势和我国全球战略，使我国处于更有利的国际格局。
　　总体来看，生态环境建设纳入战略总体布局是以科学发展观统领发展全局的需要，是进一步完善我国国家战略体系的需要，也是实现我国发展战略和全球战略目标的需要。“五位一体”的提法不论从指导思想、理论基础、目标体系和具体措施上都已经基本具备条件，具有现实的可行性。
　　在国家战略体系中确立战略环评的地位具有重要意义。从全面协调的思路将环境保护纳入总体战略布局是确立战略环评地位的现实选择。这一思路也具有一定的现实可行性。可以从这一思路出发将战略环评提升到新的位置，并逐步与可持续的思路相衔接，开创我国战略环评的新局面。
　　煤炭矿区需要总体规划环评
　　◆中煤国际北京华宇工程有限公司高级工程师麦方代
　　我国煤炭资源地理分布总格局为西多东少、北富南贫；煤炭资源与地区的经济发达程度呈逆向分布、与水资源呈逆向分布；优质动力煤丰富，优质无烟煤和优质炼焦用煤不多；煤层埋藏较深，适于露天开采的储量很少，适于露天开采的中、高变质煤更少。
　　我国煤炭行业环境影响特征是:污染影响与生态破坏并存；生态、地下水影响滞后；生态与地下水影响的程度与范围呈动态变化，贯穿于煤炭开发的整个生命周期。环境影响表现形式有:井工矿采煤沉陷或露天矿地表剥离、外排土场占压，将降低或改变土地的利用功能，使土地生产力下降；采煤沉陷对地面建(构)筑物、基础设施、农田水利设施等造成破坏，造成居民搬迁等社会问题；采煤沉陷对地下含水层的破坏或露天开采地下水疏干对地下水资源的影响；煤矸石和露天矿剥离物的堆存大量占用土地，造成局部区域土地利用方式的转变、水土流失加重、景观影响；其他各类环境污染影响等。
　　我国不同煤炭开发区带对环境的影响也不同。东部调入区带的环境特征是地形平坦开阔、地下潜水位较高、耕地面积广阔、村庄人口密集。煤炭开采突出的环境问题是大面积地表整体沉陷并形成积水区，使农田耕地丧失、水利设施破坏，粮食减产或绝产，村庄等地面建(构)筑物等破坏。
　　中部调出区带的环境特征是沟壑纵横、梁峁起伏，植被稀少、降雨量稀少、气候干旱，水资源严重匮乏、土地沙化，生态环境十分脆弱，是我国水土流失最严重的地区。煤炭开采带来的突出环境问题是地下水位下降、水源枯竭，加剧水土流失和土地荒漠化程度，生态环境进一步恶化。
　　西部后备区带的环境特征是云贵基地以喀斯特地貌为主，气候温和湿润、降雨量充沛；新甘宁青基地大部分位于荒漠草原地区，干旱、缺水，荒漠化趋势严重。煤炭开采环境影响主要表现为:云贵基地采空区易诱发山体滑坡、崩坍、泥石流等地质灾害，高硫煤的开采和燃煤引起的酸雨问题；新甘宁青基地主要环境问题是地下水资源的破坏，水土流失和荒漠化程度加重等。
　　在我国，开展矿区总体规划环评十分重要。首先，煤炭占据我国能源的主导地位；其次，煤炭资源开发带来系列环境问题；同时，产业延伸、综合开发引发环境影响。另外，矿区亟待建立生态文明，走可持续发展之路。
　　本版稿件由本报记者刘蔚徐琦查玮整理，标题为编者加。

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