中国西部生态保护与可持续发展战略探讨
作者:佚名 文章来源:中国发展观察 点击数: 更新时间:2009-7-7
1.过度依赖于工程建设。所有生态项目都被定性为“生态建设工程”,于是乎,退牧还草变成了围栏建设工程,流域保护治理变成了水利工程,防治沙漠化变成了防护林建设工程,甚至连保护区管理都变成了保护区建设(盖楼修路)、与国际机构合作制定的大熊猫保护管理计划也变成了工程建设,“工程建设”的背后是以“工程建设”模式运作的大笔经费,这些经费又与部门利益密切相关。“工程建设”项目实际上已经变成了一项重大的经济活动,谁能够运作争取到“工程建设”项目谁就既光彩又实惠。以致于,国家(通过林业局等)对保护区的投入主要都是以基建费的形式下拨,所以才有“保护区破土动工”之说。但问题是,国家自然资源管理怎能够变成国家基本建设甚至以经济模式运作?保护区是自然生态环境,“破土动工”除了有可能威胁生态环境外,对保护区内的生物多样性又有何意义?以退牧还草工程为例,项目的目的是保护草原、恢复草原,但却被定性为一个“建设工程”,甚至还要采取“招投标制”和“工程监理制”,使一个草原恢复和保护项目变成了一项经济活动(并为经济腐败提供了资源),大量的围栏工程使原本广袤的草原变成了一块块的围栏,严重阻碍了野生动物的自由活动和交流迁移(包括繁殖迁移、采食迁移等等),甚至造成草原有蹄类在围栏内因找不到水源而渴死及一些大型野生动物撞死在围栏上的问题,从而成为野生动物的严重威胁因素。围栏建设严重破坏了草原食物链,使维持草原的一个关键生态因子——牧食因子突然消失。虽然局部地区草场由于突然撤除了牧食压力而可能出现生产力的暂时提高,但同时也为啮齿类等草原害鼠害虫提供了大量繁殖的条件,为草原埋下了祸根。正像地方上一些干部群众所说:等项目结束后,留下一堆工程建设更麻烦。
2.过度迷信于植树造林。几乎所有生态项目都把植树造林作为重要建设内容。根据国家林业局统计资料,1949年至2006年我国的造林面积达253.16万余平方公里,占国土面积的26.4%,这实际上已超出我国实际拥有的林地面积(扣除冰川岩石及水域面积)。而根据2006年林业局公布的数据,我国的森林面积为174.9万平方公里——甚至远小于造林面积,其中人工林面积为53.6万平方公里(占造林面积的21.2%)。根据“三北”防护林建设的数据资料,平均每完成1公顷的造林面积,其投入约为446元人民币,253.16万平方公里的造林面积需投入1129亿元人民币。如果国家林业局公布的实际人工林面积53.6万平方公里确实都已成林且没有死亡,那么其它造林面积(253.15减去53.6)的约890亿元投入又何在呢?与253万余平方公里造林面积相对应的事实是,我国的森林资源持续退化和消失。实际上,从我国的人工造林情况可以大致看出我国森林破坏的情况,植树造林在一定程度上成了大肆砍伐的借口,比如在林区伐木厂曾经提出的响亮口号“砍一棵栽十棵”,砍掉的是实实在在的森林,栽再多的树苗也意味着原始森林的消失。过度热衷于植树造林除与“人为至上”的思想意识有关外,还与部门利益有关:既可得到大笔经费又能体现政绩。植树造林的负面影响在西北部干旱区半干旱区尤为突出:大面积的造林工程不但很难成活,还对原生植被(草灌木及半灌木)造成严重破坏,而一些示范工程、形象工程需要大量的水加以浇灌才能得以存活,这又造成水资源的枯竭问题,结果是“绿了一小片,荒漠一大片”。
3.缺乏参与性及自然资源管理部门的“行业垄断”性。森林、草地、水与湿地等自然资源管理从管理到利用都有部门独揽,并由此形成从管理到科研再到利用的垄断利益集团,从决策依据到组织实施再到监测评估往往都是行业内部的“规划院”、“研究院”之类,外界很难参与。一片森林往往是属于“某某森工局”的,而当地执法部门森林公安局又是森工局的下属部门,森工局既是采伐利用部门又是森林管护和执法部门,森工局把整个山头剃光头了都没事,但一个当地村民偷砍了一两棵树都出现过被林场抓住判两年刑的案例,森林警察似乎更多是为了保护本部门的利益。林业局作为野生动物的管护部门,同时又开辟有狩猎场甚至直接参与国际狩猎。自然资源管理部门的“行业垄断”往往因为似乎涉及不到多大的资金量而被忽视,而实际上自然资源或生态环境是难以用金钱衡量的,也是“增值”潜力最大的“产业”。“自然资源垄断”的危害性远大于经济部门的行业垄断,因为他们管理的是整个国家的可持续发展的资源,关系到当代和子孙后代。由于自然资源的部门垄断性,以致于出现下面的现象:农业部门下属的水产管理部门为了追求眼前的政绩和经济利益,于上世纪80年代末90年代初在新疆的一些淡水湖泊中引进当时在日本特受欢迎的池沼公鱼,仅仅几年的时间即大量繁殖,导致本土鱼种的濒危和灭绝,然后水产部门又以保护本土鱼种的名义申请项目饲养本土鱼种,如此,成功引进池沼公鱼成为政绩、保护本土鱼种也能成为政绩并能得到国家的经费支持。其他资源管理部门如林业部门和水利部门同样普遍存在这样的怪现象:砍伐是政绩,伐没了再栽树保护既是政绩又可得到项目经费;治水当然是政绩,把水治没了再要经费恢复湿地还是政绩。
4.缺乏独立的监测评估体系,往往代之以“上级检查”。与行业垄断相对应,生态项目的监测评估都是由项目主管部门(也是项目实施部门)制定评估标准并组织监测评估,外界很难有机会参与并了解真实的数据,结果总是项目成绩一片好、实际生态环境日趋恶劣的状况。制定的评估标准有利于突出政绩,但却与生态恢复和保护目标南辕北辙,如退牧还草项目不是监测草原的恢复情况(与经费不挂钩),却以围栏工程质量为标准(直接与经费挂钩),退牧还草到底是为了搞建设建围栏还是为了草原的恢复?围栏质量能代表草原的质量吗?建了多少围栏、栽了多少棵树竟然成了政绩,“局部改善总体恶化”既成了最好的借口,又是真实情况的写照。
5.项目立项机制的不完善,“跑项目”成为业务主管部门及各级政府部门的目标。一些生态项目缺乏客观、公正、透明的论证,缺乏对问题的科学分析,盲目追求工程建设,项目的立项似乎不是为了解决生态问题而是为了工程建设(工程建设的背后是大笔的经费)。“三北”防护林建设是为了解决三北地区“风沙危害和水土流失”,但风沙危害和水土流失的深层次原因是什么?人工造林能“对症”吗?人工造林能成活吗?人工造林要以水资源甚至原生植被为代价,其负面影响会怎样?项目已经实施了30年,除了叫好声并没有客观中立科学的监测评估分析。退牧还草项目则是建立在“过牧导致草场退化”的假设上,项目又落实在围栏建设上,缺乏对草场退化深层次的全面的分析:过牧是草场退化的惟一原因吗(显然还有其它原因,如绿洲开发甚至不合时宜的植树造林造成的水资源枯竭等)?为什么存在过牧?至于飞播,同样缺乏科学的数据支撑,草原缺的是水而不是种子。另一个典型的例子是西北干旱区荒漠草原,传统上由农业部门管理并作为草场承包给牧民,退牧还草项目还没有结束,大量的草场(植被多为10-30厘米高的半灌木)又被划为“国家公益林项目区”被林业部门禁牧,同一片地,既是农业部门的退牧还草区又是林业部门的公益林区,所以在一些围封地区会看到有两层围栏的怪现象(更多的情况下两个项目实际用的是一个围栏),两个部门双受益。
6.政策、项目的“一刀切”和“水土不服”。西部地区大致上包括西北干旱区、青藏高原区和华南湿润区,生态环境条件和社会经济传统文化差异如此巨大,即使内蒙古一个自治区,东部又更像东北地区。但我们在制定政策时,几乎一律一刀切,如把内地农业政策照搬到广大牧区,退耕还林在西北干旱区实际上几乎无耕可退,但不退就没有经费,一些地区只好开垦荒漠然后退耕栽树,这样可以得到国家的项目经费,但原生荒漠植被遭破坏,栽的树一旦过了检查期不再浇灌则全部死亡(在检查期能够保活就算作人工林统计了)。牧业税未免前地方政府一再鼓励发展养殖业,税收是根据所养的羊牛马驼按只(头)收取的,免征农业税后牧民牧业税也同样免征,对当地官员来说,牛羊已不再是当地国民经济收入来源,羊一下子成了草原退化的“替罪羊”。另一个“一刀切”现象是,在西北干旱区把小范围的“示范项目”盲目推广到全区,比如7月上旬在呼和浩特举办的国际草原草地大会上,国家水利部有关主讲人提出计划在草原地区大力发展水利设施以提高草原承载力(量),其科学基础是:通过项目示范,证明在示范区建立水利设施可以极大地提高草地产量从而提高承载量和牧民收入。但示范项目忽视了一个最重要的问题:水利设施的水自何来?无论是抽取地下水还是在河流上游建坝取水,示范项目的局部承载量提高是以大面积的水资源枯竭(地下水位下降、下游水资源枯竭)和环境恶化为代价的。如果盲目推广这样的示范项目,就会存在很大的风险,不仅浪费国家资金,还很可能会造成严重的水资源枯竭及由此导致的荒漠化等生态恶化问题。
7.政策的反复和自上而下造成施政信誉的危机,这尤其表现在草场管理上:上世纪90年代前大力提倡养羊支援国家建设,90年代后羊成了草原退化的“罪人”甚至又大力推行“禁牧”;80年代和90年代两次推行草场承包50年不变,但近几年的“围封转移”、“退牧还草”、公益林围封等都在运用各种办法收回牧民的草场承包证;牧民世世代代所熟悉的草场忽然之间被林业部门划为“天然林”加以保护,以致于牧民百思不解:草场怎么会转眼就变成了森林?森林又在哪儿?
针对上述问题,要跳出“局部改善总体恶化”的魔咒,应考虑从如下几方面予以解决:
1. 打破自然资源管理的“行业垄断”现象,使“管理权”与“利用权”相脱离。这方面应该借鉴国外经验,如泰国有专门的“自然资源与生态环境”部门;美国内务部统一负责森林资源、国家公园(包括保护区等)及鱼与野生动植物等的保护管理,有关利用如采伐等则由农业部门实施。“行业垄断”不打破,就很难有效地管理好国家自然资源。
2.“工程”项目管理上应借鉴国际自然资源项目管理的经验,建立科学透明的项目论证体系和客观公正中立的监测评估体系,加强全社会的参与性。必须打破从论证到实施再到评估都由同一部门管理的体制,项目管理部门与项目实施部门应该适度分离,很多项目的实施可以由社会如民间非营利性组织实施。近几年我国的生态环境保护工作决心不可谓不大,如天然林保护工程、退耕还林工程、保护区与野生动植物保护工程等等每个项目都达上千亿人民币,但统统被称为“生态环境建设”,如果不切实改变和完善管理制度和体系,难免出现像大熊猫保护一样越保护越少、像森林管护一样最终几乎失去了原始林。
3. 应考虑在跨部门的强力部门和政策研究部门如国家发改委、西部开发办、国务院发展研究中心等部委设置有关“自然资源与生态环境”部门。如果“批项目”的强力部门缺乏起码的自然资源管理和生态环境知识与意识,一切依赖于业务主管部门,就难免出现战略决策的失误。比如,我国的森林资源情况到底怎样?这不能仅仅依赖于林业部门的统计报告,我们历年的采伐量一直“远低于生长量”,而植树造林又是全球第一,却为什么到头来森林生态系统却持续退化、原始森林几乎丧失殆尽?
4. 建立中立的专家体系,培养、引用真正的专家,这包括在一些大的生态项目论证及项目监测评估中引用国际专家。科学家不等于称职的专家,专家不能被自己的学术兴趣所引诱。专家应具备的条件包括渊博的知识(科学思想)、社会责任感、独立思考能力,而我国的专家往往为了得到项目而沦为为部门说话的“部门专家”,缺乏社会责任感和独立思考能力,于是出现这样的“中国特色”:每一个失误的政策往往都有知名专家在后面的“科学论证”支持,而每一个充满问题的项目也总有一批专家在叫好。
5. 将自然资源与生态环境保护纳入可持续发展管理体系和评估体系,像计划生育一样“一把手亲自抓”。目前谁都会说保护重要,但更多情况下是打着保护的旗号向国家要钱要项目,很少落到实处,或者落实错了地方。尤其是在西部地区,至少必须要求像重视经济发展一样重视生态环境的生态恢复和保护,并且必须制定科学客观针对性强的指标加以监测,而不是“传统的”造林面积、围栏建设、禁牧面积等建设指标和政绩指标(造林面积不等于森林,围栏建设不等于草场恢复,禁牧面积不等于草畜平衡)。
6. 应对现有生态项目进行科学中立的评估,在此基础上加以修正。需要考虑的问题有:“三北”防护林项目是否还有必要继续实施?退牧还草项目该如何修正?该如何客观地看待植树造林的局限性、避免植树造林的负面作用而不要把植树造林当成万应灵药?如何客观地看待传统游牧在生态保护和草原维护中的作用?该如何制定适合于广大牧区的可持续资源管理政策而不是把内地农业政策照搬至广大牧区?退耕还林项目是否有必要或者是否适合于在牧区实施?如果不在牧区实施,该如何制定适于牧区草原的生态恢复项目?把原来的干旱区半灌木草原划为公益林加以围封是否合适?等等。实际上,就目前情况看,盲目的大规模围封应该立即停止,遍布草原的绝大部分铁丝网应该拆除,荒漠绿洲开发必须停止,荒漠造林和干旱区植树防沙不应该盲目提倡,应该提倡适度放牧而不是大面积禁牧。
7. 应该认识到,广大牧民是牧区草原管理的主体,他们世世代代栖居草原、维护草原、保护草原,可持续利用管理草原实际上已经成为他们传统文化的重要内容。由部门与学者制定的政策措施如果没有草原主体民意的参与和支持,将会严重偏离实际情况,最终也不可能成功。有的中科院院士在讲话中提到“传统牧业(主要是指游牧)是粗放的、落后的、掠夺式的”,因而应该加以摈弃。实际上,传统牧业也许是“落后的”,但却是最节俭的、环保的生活方式。正像开汽车是现代的、先进的生活方式,但我们不能够由此否定骑自行车和走路这类“落后”的方式一样,传统牧业在我国西部地区有其必要的甚至是极为重要的意义。目前在牧区实施的“围封转移”政策(禁牧、牧民转移集中居住生产)实际上已有大量失败的案例,我们不能继续对这些失败的、负面影响大于正面影响的项目当成“皇帝的新衣”。
8. 在西北干旱区开展的任何建设项目包括生态工程建设和示范,必须考虑水的因素、水的代价。西北干旱区水的实际价值远远高于内地,如果以内地水的价值意识和政策应用到西北地区,则会是错误的并导致生态恶化的后果。无论是开展农业生产还是其它项目活动等等,应考虑在西北干旱区加收“水资源补偿费”。以农业生产为例,目前的干旱区农业用水很大程度上是以水资源枯竭为代价,这种代价必须以加收类似“水资源补偿费”的方式才能真正体现当地农业生产的成本。
9. 生态项目的立项必须以生态系统的观点方法(Ecosystem approach)加以科学论证,不能片面地搞成生态建设;我国的主要矿产开采在西部,矿产资源开发的同时必须对可能的生态破坏退化问题加以科学客观中立的评估,必须制定政策,规划落实因开矿造成的退化生态系统的生态恢复。即使对生态项目,也应该对生态建设工程进行环境影响评估,如对围栏建设的生态环境影响评估,对植树造林工程的生态环境影响评估,等等。
总之,对于西部地区,我们首先必须从国家总体战略的角度和生态、社会、经济格局上来看待,权衡生态安全与经济开发的利弊得失:西部开发重要还是生态保护重要?目前是西部生态服务功能重要性远大于东部地区,而经济又落后于东部地区,该如何权衡这两个差异?东西部差异有必要刻意去缩小吗?总体分析西部地区的生态地位和东部地区的经济地位,也许“西部大开发”称为“西部可持续发展”更有利于中国的发展战略。
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