城镇化国际经验借鉴

　　西方各国在历经几十年到上百年时间的发展后，在人类历史上率先实现了城镇化。其中，有的城镇是自然形成和发展的，有的是由政府的主动推动和促进而形成和发展的。总体来看，政府主动干预发展的城镇，在城市布局、城市建设、人文环境，生态环境和产业发展方面.普遍优于自然成长的城镇。

　　西方发达国家在推进城镇化过程中.政府主要起的作用体现在：科学制定城镇规划，保证其执行的持续性和稳定性;处理好城市发展和产业发展的关系;多种方式保障城市建设资金;以市场机制满足城市土地供应和改善城市人居环境：注重生态环保。

　　(一)加强规划的科学性、前瞻性和权威性

　　综观世界各国.城镇化程度和城市发展质量较高的国家，都较为重视市镇建设规划。做到规划前对城市有详细的分析和定位，充分考虑到人文、地理、资源、建设投资等各方面的因素，对城市进行最合理的规划设计。实践证明，城市规划的干预机制与市场机制联系越紧密.规划的引导作用发挥得越好。要建设好城市，必须有一个科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设。

　　1.强调规划的公众参与。国外城镇规划已由政府行为逐渐转向市民参与，由理性、专业性和集中的权力转为感性的、具体的、自下而上的公众参与。美国公众可全过程参与城市规划，以保障民众的合理权益。英国每一种类型的开发规划制定都有法定的公众参与程序，形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等。

　　2.注重规划的前瞻性。制定规划时大都充分考虑城镇未来的发展潜力，为持续发展留下充分的空间。美国城镇市区规划不仅强调功能个性、布局合理，而且注重规划的长期性。对于交通、通讯、排污等公共设施建设，政府亦坚持长远性原则.避免重复建设，并留有充分的发展余地，对今后需要重建、扩建的项目，也纳入规划的内容之中。

　　3.通过法律约束保障规划的稳定性。发达国家普遍采用法律手段对规划的实施进行约束，防止人为原因或其他因素随意调整，从根本上保证规划执行的持续性和稳定性。澳大利亚的城镇规划一旦在议会上表决通过，就形成地方法律，由议会监督实施。如果实施过程中需要调整，任何人无权擅自决定，需经由议会讨论通过后方能修改。美国的城镇规划一经通过，就具有法律效力，如需变动，除遵循一定的论证程序外，还必须经市民重新审议通过。

　　(二)推动产业与城市互动、融合发展

　　从各国的城镇化过程看，城市发展与产业发展、转化和升级密切相关。一般是先有产业，后有城镇;城镇的发展又进一步促进了产业的集聚和发展。

　　1.发达的农业是城镇化顺利发展的重要前提。发达国家在推进工业化和城市化过程中，注重为农业发展提供所需的耕作、收获等机械.设法提高农业生产率。美国在工业化与城镇化进程中，一直将发展农业放在重要位置，重视农业与工业和第三产业的协调发展。因此，在发达国家中.美国是最早推进农业机械化的国家.也是发展最快的国家：而巴西的情况正好相反，在城市化过程中.片面强调城市的扩张而忽略了农村的发展，导致城乡之间存在着较大的差距，强化了城乡二元经济结构。

　　2.优先发展有就业容量的产业是城市健康发展的重要保障。一般以发展就业门槛低、容量大的劳动密集型产业为先导.吸纳大量农业劳动力进城就业落户，等到积累一定社会财富且转移人员的技能和受教育程度普遍提升之后，及时转变发展方式，培育壮大资本技术密集型产业。英国、德国、美国和日本等发达国家在推进工业化过程中，把发展纺织和加工业等劳动力密集型产业放在首位，从而大量吸纳从第一产业转移出的劳动力：而当轻纺工业发展到一定时期后.再大力发展钢铁、汽车、石油等高技术集约型产业，从而既满足工业化过程中产业发展对劳动力的需求，保持了三次产业的协调发展，又解决由第一产业向现代化迈进中大量劳动力的移转问题，加速了城市化发展。

　　3.产业及时转型升级是保持城市发展长盛不衰的关键。上世纪70年代.美国钢城匹兹堡由于夕阳工业不景气遭遇严重经济危机和失业潮。在接下来的近40年中，匹兹堡改弦易辙.走出了变革之路。在产业结构上，从单纯依靠钢铁业，转变为融合新技术、医疗保健、教育和金融服务业为一体：在城市建设上.在废弃的工业区建起了现代民宅社区和商业中心。匹兹堡如今已成为300多家美国和跨国公司总部的所在地.已转型为以生物技术、计算机技术、机器人制造、医疗健康、金融、教育而闻名的繁荣都市，成为美国城市产业成功转型的典范。而美国的水牛城和底特律，在产业转型升级中，没有抓住机遇实现从工业重镇向高科技含量的产业升级.结果导致工业重镇变“废都”。

　　(三)促进城市建设资金来源多元化

　　西方国家的实践表明.政府部门或私营机构都难以单独完成城市建设和提供公共物品的任务，而应逐步形成一个政府部门、公众机构、私人机构合作的机制，即由政府、民众和企业共同来担负城市建设资金，共享城市基础设施运营利益。

　　1.鼓励发行市政债券。市政债券是美国城市基础设施建设最主要的融资渠道。包括由发行主体全部税收收入担保的普通责任债券和项目收益债券。普通责任债券是依据地方政府的所有收入来担保和偿还的。地方政府偿还通用债券的能力和意愿取决于其经济实力、财务状况和债务负担。收益债券是由用户收费或专门的税收收入来加以偿还的。

　　2.公用事业民营化。英国的公用事业原来是皇家经营的，资金也完全来自财政投入。撒切尔夫人上台后.为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求.在改革过程中拿公用事业民营化开刀。电信、煤气、电力、水务纷纷民营化。不但取得了举世公认的成绩.而且一度作为英国最显著的出口项目——公用事业民营化经验。德国对于经营性的或可收费的公用事业项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等.允许企业进入.鼓励企业通过市场融资。法国以“委托管理”的模式鼓励各类企业进入基础设施建设领域。

　　3.政策性金融支持。1951年日本政府成立开发银行.取代在此之前的复兴金融金库，向国内以电力、海运、煤炭和钢铁为代表的基础设施部门提供长期低息贷款，并诱导民间资本投向基础设施。日本还制订《临时利率调整法》限定最高利率，确保基础设施的投资效益，降低基础设施的融资成本：实施“租税特别措施”.对当时政府重点投资的基础设施实行加速折旧.重要设施进口免交关税，出口收入实行特别扣除.企业用利润中提取设置的设备金实行免税.部分重要原材料生产免交企业所得税等.从而促进了基础设施资本积累。

　　(四)保障城市发展与土地供给平衡发展

　　从国外的经验来看.市场和政府在城镇化的进程中缺一不可。城镇化的总体格局、规模主要需要政府的规划、干预和调节，生产要素特别是土地的供给主要由市场机制调节。西方国家大部分城市在发展初期需要较多的土地供给，发展到一定程度对土地的需求也开始减少，最终不再占用新的土地.城市与土地实现了平衡发展。

　　1.选择适合本国土地资源条件的整体城镇化发展和区域布局模式。由于人均耕地相对稀缺.日本和韩国选择了集中型城镇化道路。日本的人口和经济高度集中于东京、名古屋和阪神三大都市圈。三大都市圈土地面积仅占全国的10%，却集中了近60%的人口、55%的工业生产，70%的商品批发。韩国的六大城市集中分布在以首尔为中心的京仁工业区和以釜山为中心的东南沿海工业区以及其连接两地的高速公路沿线。欧美发达国家已经完成城镇化过程.城市发展处于郊区化甚至低密度城市蔓延的阶段，但大多数城市扩展基本面向林区和草场.很少在已开发的农田上，农田总量基本保持稳定。

　　2.由市场机制调节城市土地供给量。美国城市土地市场是一种“准完全竞争”市场.政府通过经济手段和立法手段对城市土地进行管理。美国法律保护私有土地和公有土地的所有权不受侵犯，允许土地买卖和出租，但政府拥有土地使用权的终决权，包括占有、控制、管理、先买权等。对于私人土地的买卖，政府一般不予干预。私人土地的买卖价格完全由买卖双方根据土地的经济价值进行估算.或由私人评估公司帮助双方达成协议。英国的土地在法律上都只归英王一个人所有，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地保有权。在英国，土地通过市场进行买卖和租赁.而交易的客体是土地的保有权。土地的卖者无需证明自己是土地的绝对所有者，买者则满足于对土地保有权的取得。在不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益的情况下，土地可以自由交易。

　　(五)推动城镇生态环保、可持续发展

　　发达国家在城镇化过程中普遍出现了“先污染、后治理”的情景。近几十年来，在旧城改造和新城建设中，发达国家重视生态和环境保护，城区布局合理，城市道路通畅、绿化面积比例提升，城市环境怡人.既有鲜明的人文风格，又有浓郁的现代气息。

　　1.引导和规范城区健康发展。在发达国家，新城区和新城镇的建设，要按照工业区、住宅区和商业区等不同功能区的环境保护要求进行布局.尽量不破坏原有的生态环境。在旧城区的改造中，着力淘汰落后产能和污染型企业.扩大绿化面积。日本实施叮(镇)村合并，集约利用土地.整理出的大部分土地都得到了复垦和重耕，在一定程度上缓解了城镇化占地对耕地造成的巨大压力。20世纪90年代以后，美国政府、城市规划者、学者和居民开始意识到低密度城市所带来的问题.对空间布局进行了“反思”，提出了“精明增长”的概念，强调空间紧凑，加强土地利用的混合功能.保护开放的空间和创造舒适的环境等。

　　2.构建便利的交通网络。良好的城市间交通网络和市内交通体系，不但能够促进生产要素和产品的有效流动，而且可提高资源能源的利用效率。美国境内数以万计的大小城镇通过铁路网互联互通.人员、资金、物资等要素流动更加便捷，有力地促进了城镇经济发展，也带动了沿线地区的城镇化。德国具备发达的公路交通网络和便捷的城乡公交系统.人们可以居住在小城镇、工作在大城市，从而有效地缓解了城镇化过程中人口转移和集聚。

　　3.推动绿色城镇化。从上世纪90年代开始.绿色城镇化理念逐渐为国际社会认可，概括起来主要包括：一是城市尽量存在于其生态范围内，最大限度地减少生态足迹：二是城市设计和运作方式与自然相融合：三是城市在资源、能源上努力形成循环利用而非单向的消耗排放，与周边环境形成共生关系：四是要在地区范围内达到自给自足，充分利用和培育地域食品生产、电力生产以及其他经济活动支持地方人口生产、生活：五是鼓励支持更加可持续、健康的生活方式：六是强调高质量的生活水准和创造和谐的邻里社区环境。

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      （课题组成员：国务院研究室综合司副司长、中国国际经济交流中心特约研究员范必，中国国际经济交流中心张焕波．财政部马衍伟，中国科学院闰妍，中国社会科学院蔡翼飞，国家发展改革委宏观经济研究院王云平．安徽省发展研究中心李秋淮）