城镇化发展逐步迈入“PPP”阶段 - 文章

　　随着新型城镇化的不断推进，未来我国在铁路、道路、桥梁等基础设施建设，水务、电力等公用事业的投入，医疗、卫生等公共服务的提供方面都需要大量的资金投入。据财政部此前估计的数据显示，截至2020年，我国由城镇化所带动的投资需求约为42万亿元。

　　但与此同时，随着我国经济增速的放缓，政府财政收入逐渐放缓。根据财政部近日公布的数据显示，11月份全国财政收入9953亿元人民币，同比增长9．1％，比10月份回落0．3个百分点；其中地方财政收入仅增长6．4％，低于10月份7．6％的增幅。

　　由此可见，未来仅仅依靠政府投资，很难满足我国城镇化发展中的资金缺口。那么问题就来了，未来我国新型城镇化的资金从何而来？从目前来看，政府给出的答案是“PPP（公私合作模式，public—private—partnership）”。日前，国家发改委和财政部在同一日分别发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，财政部还同时公布了总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目。而在更早前，财政部关于政府和社会资本合作（PPP）中心也获批成立。我国的城镇化发展似乎正逐步迈入“PPP”阶段。

　　PPP助力城镇化发展

　　政府之所以认为PPP模式能够有效促进城镇化的发展，与该模式自身的特点有关。该模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。政府部门与民营资本以协议为基础进行合作，双方共同对整个项目负责，能够使民营资本更好地参与到项目中来。这样一方面由于有政府信用作为背书，可以有效降低民营资本的投资风险，保证民营资本的健康发展。另一方面，由于引入效率更高的民营资本，可以有效地实现对项目建设与运行的成本控制，降低整个项目建设投资的风险，从而使政府和民营资本都从中获得收益。

　　北京地铁四号线就是一个很好的例子，该项目是我国内地第一个与外资合作特许经营的城市轨道交通项目。香港地铁公司出资49％，首都创业出资49％，北京市基础设施投资公司出资2％，三方组建京港地铁公司，承建46亿元的机电设备投资，并负责全线的运营管理、设施维护和除洞体以外的资产更新。与北京其他地铁线路全线亏损运营，需要政府大量补贴不同，该线路在2011年已经实现了盈利。

　　此外，在目前政府财政收入增速下滑、政府性债务较大的情况下，PPP模式应该是解决城镇化发展资金来源最合理、有效的途径。根据审计署2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859．17亿元，负有担保责任的债务26655．77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393．72亿元。

　　通过PPP模式引入私人资本，不仅能够有效减少政府在城镇化过程中的总投资，而且能够在城镇化发展的同时缩减政府债务规模。因为引入社会资本相当于引入股权投资，客观上可以起到降低政府债务率的效果。

　　同时，该模式还能够降低地方政府债务偿还压力，降低流动性风险。根据审计署公布的数据显示，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22．92％和21．89％，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17．06％、11．58％和7．79％，2018年及以后到期需偿还的占18．76％。而PPP模式可以引入长期稳定的资金，同时根据项目的特征以及政府资金状况灵活运用各种PPP模式，实现资金时间、空间的自由转换，实现资金的合理配置，这样就可以在一定程度上缓解地方债务偿还流动性风险。

　　同时，通过PPP模式的不断推广，可以使政府为今后逐步放宽非公有制经济的市场准入，提高市场活力打下基础。而在PPP模式下，政府既是和民营资本签署协议的当事人，又必须要作为监督方，为项目的运作提供良好环境。因此，政府采用PPP模式就必须转变其管理职能，从而适应PPP模式管理的需要，这也能够很好地促进我国政府职能的转变。

　　一些方面有待完善

　　诚然，PPP模式优点非常突出，但如果忽视了一些问题的存在，那么这种模式就很难吸引到民间资本，也就难以为城镇化发展提供更多的支持。

　　首先，应该健全我国与PPP模式相关的法律。健全的法律制度环境是PPP模式得以健康发展的基础，也是增强民间投资者参与投资项目的信心、降低项目风险的有效手段。在合作中，社会投资者处于相对弱势地位，民营资本能否通过PPP获得其应得的收益在很大程度上取决于政府声誉，这无疑对民间投资者的资金安全和收益带来较大不确定性，从而降低了民间投资者的参与积极性。而从政府角度来看，民间投资者如果在项目中不能诚信经营，无疑会对政府声誉造成极大影响。所以，应该健全相关法律，对政府行为和民间投资者行为都有所制约。同时引入权威的第三方评估机构和仲裁机构，确保项目能够顺利进行。

　　其次，应该建立其畅通的退出机制，解决投资者的后顾之忧。一般来说，引入PPP模式的项目周期长、投资规模大、资金回收慢。一旦民营资本项目投资、运营过程中遇到问题，不能顺利有效退出，无疑也会给民间投资者的进入带来影响。当然，设置合理的退出机制，并不是可以让投资者随意、不受限制地退出，而是在法律规定的程序下合理退出。比如，可以设立类似于证券交易所的全国性PPP股权交易所，政府通过交易所撮合民间资本在项目中的股权，从而使民间投资者可以实现顺利退出。

　　再次，应加强政策的一致性和连续性。日前，发改委和财政部在同一天下发了3份涉及PPP模式推广的文件，可以看出政府对于PPP模式的期待和迫切希望顺利推广的决心，相信未来还会有更多的部委出台政策措施保证PPP模式的推广。不过，不容忽视的是，未来一旦这些文件出现矛盾甚至冲突的地方，投资者应该何去何从？所以，还是应该做好各部门之间的协调，保证政策出台的一致性和连续性。

　　第四，不应照搬国外的经验。自上世纪90年代起，PPP模式在西方国家取得了很大发展，在很多领域都得到了应用。国外的经验和教训值得我们借鉴，但不能不经调整的照搬，而是应该结合各个不同地区、不同项目，探索出合适的合作模式。

　　最后，应该明确，推广PPP模式的根本目的是为了促进政府与社会资本合作，通过放宽市场准入限制促进非公有制经济发展。如果给各地方政府以错觉，认为引入PPP模式仅仅是由于目前政府财政收入增幅放缓，为了解决资金不足而采取的政策，从而使各地方一拥而上，那么完全不利于该模式的长期推广。