日本启示录：发展要与环境相协调

杨学军

当代中国，正处在经济高速发展、社会全面转型阶段。这一时期，遇到的一个突出问题是，资源环境代价过大，可持续发展堪忧。如何实现环境与发展的协调，中国作为后发国家，在立足本国国情与需求的基础上，借鉴先发国的经验与教训，可以少付代价，少走弯路。

▶ 树立协调环境发展的典范

二战后，日本选择出口导向的发展战略，经济高速增长，上世纪60年代下半叶GDP超越联邦德国，成为西方第二大经济体。快速增长的副产品，产业污染严峻，自然破坏巨大。60年代末，日本各地爆发居民反公害运动，相关地方自治体政府积极响应，进而推动中央政府前所未有地谋求解决环境问题。

1970年，集中通过新设、修订的14部环境与自然保护法律，被称作“公害国会”。1971年，成立环境厅。从此，日本形成全社会合力解决环境的氛围与态势。1973年，第一次石油危机，油价瞬间上涨4倍，这对于主要能源依赖进口的日本冲击巨大，日本的反应是制度节能、技术节能、组织节能，并大力开发核能开发，从而化被动为主动，促使日本节能技术快速发展，推进节能产品大量出口。

到了80年代，日本产业污染得到控制及有效治理。

90年代中叶以后，日本以文化大国、国际国家为目标，积极参与国际环境治理，向东亚及世界输出发展与环境治理的经验、技术、人才。

从上可得出，日本在20年间，相继成功解决产业污染、城市污染，成为国际社会发展与环境相协调的典范。其经验对各国，尤其对中国意义重大。这是由于中国实质是第三波现代化国家（继先发的英法美、继发的德日俄之后），原则上讲，借鉴与学习的对象应是继发国。更由于国情相似度——人多、地少、资源稀缺，还由于文化接近——东亚儒家文化圈、重家庭、重集体等。因此，转型中国（包括绿色转型），比较恰当的借鉴对象是日本。

▶ 日本模式究竟强在哪儿？

除应继续适度研究日本在各阶段环境治理的具体法律、政策、工具、技术以外，应更为关注支撑和保障上述法律、制度、政策有效实施的大背景。资源环境问题及其化解涉及到对社会基本关系、主要利益体发展机会、发展结果的规制与协调，主要包括对政府与市场、国家与社会，中央与地方、城市与乡村，资本者与劳动者、生产者与消费者，以及大都市与中小城镇、创新行业与传统行业等多领域、多阶层、多地方关系与利益、权力与责任、机会与代价的分配与调整。具体应关注日本在以下重要方面的理论与实践：

首先是发展模式。针对各主体发展条件、发展机会的不均衡，特别是人口、产业的过疏过密问题，日本实施的是有计划的市场经济体制，主要成分包括计划体系：在中央，有全国综合开发计划、中期经济计划；在地方，有地方综合开发计划、城市规划；主要特征是立法先行，多规合一，其中，严格规定企业、工业园区的选址，旨在将面源污染转化为点污染，降低治理难度与成本；担当计划的核心机构是经济企划厅—设计五年经济规划与年度经济计划，国土厅（现国土交通省）--设计十年综合开发规划。产业政策：主要做法是，对中央政府预测的主导产业实施行政指导与财政支持，推进产业合理化、创新与国际竞争力；核心机构是通产省（经济省）、大藏省（财政省）。财政政策：中央财权集权度高，重视国家财政支出、公共支出均等化，中央财政向落后地方倾斜，对土地、住房、财产重税，追求区域公平、城乡公平、代际公平。行业自治：以经团联等四大经济团体为代表，对供需价格与数量、产品标准与技术等关键问题进行行业内、行业间、生产与消费、企业与政府间的广泛协商，确保行业秩序、产品质量、中坚企业的利润。

司法独立：通过无障碍的环境诉讼，保障公民的健康权、财产权，引领环境政策，促进企业社会责任。

其次是组织体制。各省厅均设有审议会，成员来自所在省厅官僚、相关大企业经理、著名学者、媒体与居民代表，对省厅重大规划与政策进行协商。各省厅均设立副职的政务官，担当国会、部际、部内、相关行业和地方的政策说明、沟通、协商。设立事业团、基金会，担当中央对地方投资、实施的推进机构。独特的大企业集团制，集团各企业互相持股；大企业与中小企业配套的二重企业结构，确保大企业国际竞争力，同时通过中小企业剧烈竞争，实现技术与产品创新。

再次是地方与社会。实行地方自治，确保地方政府对地方负责。实行社区自治，确保居民权利，提升居民责任。环境教育扎根于公民教育，从各级学校的公民教育、工厂参观与见学，到各地的公害纪念馆、乡土纪念馆、企业会馆，无缝隙开展环境教育。媒体开放，主要媒体市场化，全面的信息公开，广泛的舆论监督。

最后是重视技术以引领世界的节能技术、垃圾收集与处理技术、公交技术，推进清洁生产、循环经济、公共交通、低碳城市建设与发展。

综上，日本在处理环境与发展协调时，最为成功并值得中国重点关注和借鉴的有以下三个方面：一、人口、产业集中度高，容易集中治理。这与国土规划、产业政策的价值指引、政策帮助有关。二、政府协商、行业自治水准高。这使得决策过程较长、较复杂，但一旦达成，就易做到。政府审议会、行会、大企业集团带头示范、中小企业与大企业集团配套是日本独特的组织与做法。三、财政支出公平、发展机会公平政策安排。地方与社区自治、信息公开、媒体开放、司法独立等制度安排下，以及快速现代化提升生活品质的需求，使得公民环境意识强、民间组织相对发达与活跃，公共参与水平高，形成责权利匹配下全民多元共治的良治局面。

□ 经验与启示

如何做到真正的环境与发展相协调，日本经验给我国带来哪些启示？在此提出5个方面的构想和建议：

重视国土综合开发规划

以前者为前提，以人口、产业防止过疏过密为焦点，进行产业规划、土地利用规划、地方规划。特别应以人口基数、资源条件、开发难易等为基础，对我已有的主体规划进行调整。

提高政府能力

加大部际、部内人员轮换，加大中央公务员的地方任职，提升公务员决策科学性、专业性及符合实际能力。

大力推进行会建设

建立真正的行会，由大企业为主、中小企业协力，担当其标准、产量、规模、价格相关工作，既保障赶超西方，又维护国内市场秩序。

培育地方自治

先真正实现社区、村自治，并争取在未来一二十年实现县以下自治，在更长的时间内实现市与地区以下自治。为此，一方面国家财政应以国民财政支出基数均等化原则，按人头给予支持；一方面短中期内应加强省以上中央财政集权。五是加大中央财政对落后地区、落后产业人口、产业调整、迁移的支持力度，从而减少、杜绝资源环境脆弱地区的开发冲动。

（作者单位：环境保护部政研中心）