建立“生态特区” 实现生态补偿

　　“生态特区”不是在原有的名目繁多的有关生态环境保护的区域命名上来一个“锦上添花”，而是在生态环境保护上实现必要的观念转变的一个具体体现。应从强调“改造自然”转变为强调“尊重自然”，环境生态保护也应进入一个以维护人（农）民生活、生产及环境等权利为主要原则和依据的新阶段。


　　我国的自然地理特点和深度二元化的社会经济共同决定了有一类“三位一体”地区的存在———即这类地区一是贫困，二是生态脆弱，三是有特殊价值，即这个区域的自然条件或生态系统具有超乎本区域范围的价值（包含其特殊的生态功能，文化、自然遗产价值）。之所以特别归纳出这样一类地区，是因为我们发现：在当下西部大开发的过程中凸现的问题里，最重要、最困难、往往最具争议的问题几乎都是发生在这类“三位一体”的地区！从全国范围来说，同时具有贫困和生态脆弱而又有超越性特殊价值的地区是有限的，应当给予特别的关注。

　　建议：以典型的“三位一体”地区为试点，使之成为“生态特区”：

　　第一，干部考核制度与其他地区脱钩，作为“GDP豁免区”，以保护好该地主要生态功能为政绩。由于地区的经济定位和生态功能不同，有些地区从大局看就不能以发展为硬道理，要说“硬道理”也应是生态保护。顺便说一下，绿色GDP作为绿色核算的总量级指标之一意义重大，但是它（即使得以实施）对干部考核的直接影响不一定如期望的那么明显。但是如果突出区域性特点，按不同类型分别考核，则绿色核算天地广阔大有可为。

　　第二，给该地（特别注意主要是给农民本人）法定的生态补偿政策。注意由于这不是一般的扶贫支持，而是他们因保护生态放弃常规生产方式而从生态受益方（通过国家）得到的回报，所以是该地区与国家之间的一个相当长时期的特别财政合同和特别责任关系。

　　第三，近年国家发改委酝酿县市经济社会发展、土地、城市规划的统一，有意凸现可持续发展的空间性质。应抓住此机会将生态环境区划加进来同时研究（近几年国家环保总局在科研部门配合下完成了全国生态功能区划）。事实上，在一些发达国家已经体现了经济发展、规划建立在生态功能区划的基础上的原则。重要生态功能区的生态补偿战略可与此结合。

　　第四，“生态特区”不宜太小，级别不低于县。

　　第五，“生态特区”的教育、干部素质培训、专业人才吸引与使用、与国家有关生态保护部门及科研部门的合作方式等都应有新的要求和新的做法。

　　第六，最理想的是：人大有关机构、国家有关部门、省和地区（市）政府、学术组织和NGO一起研究和探索既有远见又可行的新的制度安排。例如某种“计划单列”是否可行？一种确有权威的跨部门、必要时跨行政地区的综合管理机构是否有效？在这里，重点是解决法律地位与财政补贴问题。

　　上世纪80年代，为了实施沿海开发战略，对沿海部门城市实行了“计划单列”的体制，使这些城市放开手脚加快发展。这种体制安排能不能用来服务于国家的生态战略和扶贫战略？现在可能还得不出十分肯定的解答，但是可以从以下方面来思考：第一，计划和规划的作用正在改变，更多地服务于公共产品领域（环保、水资源、土地等），而沿海地区城市的计划单列制度越来越失去必要性；第二，由于实施中的问题，生态保护、扶贫、农业发展等方面的资金渠道整合问题已经提到议事日程，应跳出部门分散与集中的循环，改为尝试决策权下放。考虑到我国生态分区的特点，可以以地州为单位，对特殊生态区同时也是老少边穷的地区实行计划单列。在“西部办”最近关于退耕还林的政策措施考虑中，提出了允许县级政府自主安排项目计划的建议；第三，在一些生态脆弱地区，盲目开发造成许多问题，在发展资金实行计划单列和决策权下放的同时，这些地方的项目开发审批权应该上收，这样一放一收，在责权方面应该是平衡的；第四，仿效国际金融组织的做法，建立同生态、扶贫等建设资金配套的技术援助资金渠道，发挥科技的作用，改进项目的前期工作；第五，计划单列除了要设定生态特殊地区等一系列的评价条件，还要有一定的基础，例如地方政府的能力建设和自觉执行法律法规的诚信度等，从而也推动地方政府的能力建设；第六，相关部门要统一认识，转变工作方式，由资金项目分配转为技术指导和监督管理。

　　提到财政补贴，立刻想到有钱从哪儿来的问题。虽然这不是一个现成的、可方便解决的问题，但又不能退避。纵观我国生态系统保护历史，投入固然不足，但钱已花的不算少。相对于这样大的投入，其真实效果很难说理想，有些事浪费惊人。

　　目前还没有对国家多年来生态投入进行成本—效果分析，但是许多人已注意到：首先，相对于政府大搞生态工程，对生态补偿不仅舍不得拿钱，连研究都太少。其次，很多地区的案例说明：如果能调动广大贫困农民保护环境的积极性，同时尊重自然规律（包括依靠大自然的生态恢复能力），一些地方退化的生态系统的恢复甚至比想像的快，花钱要比自上而下的生态建设工程少的多。再次，各类自然保护区的重要生态功能区集合了我国最值得保护的生态组成部分，维系它的持续性本应是全局的重头。对此，基本方针是以生态补偿为支撑的保护而不是人工生态建设。综上所述，国家生态保护资金结构应调整———从大规模生态建设向生态补偿方向逐步转移（指比例）。

　　现在向贫困地区的转移支付没有集中计划使用，更没有将扶贫与改善生态环境有机结合起来，效果受到影响。其他方面也存在地方资金依赖上面各条条的项目，而为数众多的项目之目标冲突，作用互相抵消的问题，这对于生态脆弱又缺资金的地区尤其不利。而在“生态特区”制度下，由于从目标责任开始就符合地区特殊性，可以更大发挥原有资金的效应。中国生态安全，说到底靠的是人民的积极性。剥夺农民就是毁灭生态的最重要的保护力量，这是我国二元社会结构下的一个规律。而在生态保护中简单地使用农民或是自上而下地“调动和控制农民的积极性”其效果也须分析，近几年来的实践已开始提醒人们：在农民对自然资源的权益问题得不到进一步解决时，当广大群众总是一种被动角色时，工程驱动、政府驱动对我国生态环境保护的局限性已愈来愈明显了。退耕还林数年后开始显现的问题也与此有关。

　　总之，“三位一体”地区急缺国家层面的治本的大政策。这里提出的“以建立生态特区实现生态补偿”的设想，反映了“更加尊重自然”和“政府部门职能转变”的大思潮、大背景。

　　（郑易生：中国社会科学院环境与发展中心；孙桢：国家发展和改革委员会地区经济司）