3开展战略环评工作的建议

3．1以环境容量为基础开展战略环评
环境容量是国家或地区在一定的时期内，为达到一定的环境质量目标而规定某一环境单元范围内所能容纳的污染物的最大负荷量。它是可持续发展的内涵之一，也是生态学的规律之一。可持续发展要求发展以环境和自然资源为基础，同环境容量相协调。在推行循环经济、清洁生产，从源头削减污染物总量的基础上，使环境容量逐步与经济社会发展相适应是我们的目标。所以，面对我国人口众多、资源短缺，要解决快速发展经济和尽量减少环境污染及生态破坏的矛盾，在制定政策、规划和计划时，为了使社会经济与环境的协调发展，使之符合可持续发展的要求，更应加重视环境容量的问题。在战略环评当中应加强对环境容量的研究。影响环境容量主要有两个因素，第一要各地的资源结构与地理特征；第二区域发展和环境质量目标。可是，对于一个地区的环境容量，现在没有现成的评估方法可以提出来，只能加强研究，特别是从理论、方法、配套的法规及各部门合作的机制上进行研究。然后再在研究的基础上，根据环境容量对政策、规划和计划进行战略环评。

3．2规划环评是战略环评的切入点
从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。规划环评是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境容量进行科学评价。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环评制度的一次根本性改革。由于我国环评法中只规定了规划环评，因此只能将规划环评作为进行全面战略环评切入点，推进规划环评就是推进战略环评。
规划环评能保证规划与环境政策、法规的协调性。长期僵化的计划经济体制，导致条块和部门分割，地方和部门关起门来闭门造车，使得各种规划之间矛盾重叠。而规划环评最提倡开发活动全过程中的循环经济理念，考虑规划区域内的环境累积影响和间接连带性的环境影响，注重分析规划中对环境资源的需求。由此规划环评能够搭建一个平台，即是将社会、环境和经济作为一个整体综合性地考虑，强调各地和各部门发展规划的协调性、公平性和均衡性，从而减少不同部门和地区间在资源环境方面的矛盾和冲突，打破行业垄断和行政区划，对资源总量与环境容量进行优化配置，使资源分布和生态功能区域的划分更加科学有机地结合起来。

3．3建立战略环评的公众参与制度
公众参与是战略环评过程的基本组成内容之一，在提高战略环评的质量和有效性，从而完善决策、实现决策科学化方面有着重要意义。虽然我国在环评法肯定了公众参与，对公众参与也作一些程序上的规定，但这些规定仍然相当原则性，缺乏可操作性，如对公众的范围、参与的具体程序，参与的效果等没有进行明确规定，公众参与工作不仅深度不够广度，存在着建设单位和审批机关对公众意见重视不够，公众参与缺乏司法保障的问题。探讨战略环评中公众参与的可行方法和程序，对加强环境影响评价中的公众参与工作以及在我国全面开展战略环评具有迫切的现实意义。
与建设项目环境影响评价中的公众参与工作相比，战略环评中的公众参与具有广泛性、受限性、敏感性、复杂性等特点，因此建议在实际工作中应妥善解决以下几个问题：

3.3.1战略环评中公众参与者
《环境影响评价法》规定：对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报批前征求“有关单位、专家和公众”的意见，但对公众的范围没有详细界定。由于战略是宏观的、全局性的,影响的人员和范围并不特定,很难确定谁是具体的受影响者。在这种情况下,公众参与者主要有3类：(1)可能受到战略决策活动影响的群体和个人，如有关政府部门或机构、企事业单位、居委会、普通群众等；(2)与战略决策有利益关系的群体和个人，如相关金融机构、某些资金持有者等；(3)可为战略环评提供知识和信息的群体和个人，如各种环境组织、相关的管理机构、有关专家和学者、对此感兴趣的团体和个人等。他们常常可根据其知识背景和专业特长提供拟定政策、规划或计划对环境可能产生的影响等有关方面的信息，战略环评中的公众参与要充分考虑到这3类对象。值得注意的是,在征求对战略环评报告意见书时,应当重视环境保护非政府组织的参与 ,由于它们更加关心环境,往往更能从有利于环境的角度出发,提出符合生态效益的建议。

3.3.2战略环评中公众参与的方式、程序
《环境影响评价法》规定:“行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家、公众”的意见, 事实上, 公众参与的主要方式是听证。由于我国没有对听证会制度进行统一的规定,环境影响评价听证会制度只能单独建立。首先由于听证会目的是集思广益,避免决策失误,损害公众利益,所以应坚持“公开、公正、客观”的原则; 其次《环境影响评价法》将组织公众听证会的任务交给专项规划的编制者,显然不符合听证制度的精神,应参考国外的做法,由编制专项规划部门的上级主管部门和环保组织共同组织,把听证会的地点选择在中立的地方，并由有一定素质和专业的中立人士担任主持人；再次听证的程序应包括两个阶段：一准备,包括确定代表及人数并将听证材料送达代表、公告举行的时间、地点、主要内容、旁听席位等；二举行听证,首先由主持人宣布听证会纪律，介绍听证会代表；然后由有关部门说明拟行动概况及其对环境的影响；环评机构陈述评价意见及依据；听证会代表对拟行动及其环评报告书发表意见及论证；最后主持人总结、听证代表对会议记录予以审阅并签名。

33.3公众参与的司法保障
《环境影响评价法》虽然要求行政主管部门对可能造成不良环境影响并直接涉及公众利益的规划，在报批前征求公众的意见，但却没有对在没有实施相关义务的情况下应当承担的法律责任作规定，这将不利于从根本上鼓励公众参与。因此应借鉴美国的公民诉讼制度，确立我国的环境公益诉讼机制，赋予公众环境监督权。我国《环境保护法》第6条的规定与美国《清洁空气法》等法律规定的公民诉讼十分近似，属于目前我国所有立法中对公益诉讼较为典型的规定。但是，该条规定没有起到其应有的作用，这是由于我国尚没有形成公益诉讼的基本机制，公民环境意识还不够高，环境保护社团发展不够，另外就该条规定而言，它只针对排污行为，并不针对行政机关，“检举、控告”所指向的具体含义不明确，控告是否等同与诉讼？立法本身的缺陷限制了其作用的发挥。
基于公益诉讼制度对弥补国家在维护公共利益方面不足的事实，以及为维护环境法律的权威，监督环境执法，确立我国环境公民诉讼制度是一项必须认真研究和解决的重要课题。可以进行有关环境公益诉讼的宏观立法，将环境公益诉讼与传统民诉、行政、刑事诉讼并列的诉讼类型；对环境领域的公民诉讼结合国情进行具体规定，确立对政府非自由裁量行政行为的公民诉讼制度；大力发展环境保护社团，全面推动公众参与；完善对政府抽象行政行为的司法审查等。

参考文献：
[1]李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究.北京：中国人民大学出版社，2004，202~274
[2]国家环境保护总局开发监督司.中国环境影响评价.北京:化学工业出版社,1999, 9～11.
[3]彭应登,王华东.战略环境评价与项目环境评价.中国环境科学,1995,15(6):452～455.
[4]李巍,杨志峰,刘东霞.面向可持续发展的战略环境影响评价.中国环境科学,1998,18(9):66~69.
[5] 包存宽,陆雍森.西部开发中应实施战略环境评价.科技导报,2001,(5):61~64.

上一页  [1] [2] [3]