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3 公众参与中存在的问题
3．1 信息不对称，信息公开不充分
公众对环境保护不够重视的一个很重要的原因是信息不对称
〔3〕一般公众无法获取足够的信息量。信息不公开，公众参与将是一句空话。目前国内在信息公开方面存在明显缺陷，政府机构和政府官员事实上对公共信息进行了垄断，并依靠它对决策权实现了垄断，从而许多公共事务的处理变成了在政府内部寻求处理。
〔4〕在环评过程中，工程项目建设前一般不向公众发布，环评报告书亦不公开，只在开展环评工作时发放问卷或个别走访收集公众意见，有时甚至以专家意见代替公众意见。即使是当前投入巨额资金建设的环境信息网络系统，也存在着重硬件设施投入轻软件建设和人才培养，环境信息的公开从形式到内容随意性很大，可读性不强。还有一些部门打着维护国家机密的幌子，拒绝向外公布环境信息。造成许多网络系统成了摆设，无法实现预期的目的。
3．2 公众参与形式单一，公众参与度不足
当前的公众参与形式单一，公众只有很小的协商参与权，仅限于接受调查，或参加相关的听证会或论证会。即使是参加听证会或论证会，与会人员的社会阶层和人数，也是由组织者自行决定，这常常引发对与会代表身份的置疑，削弱了会议的公正性。此外有些相关部门假借对公众专业知识的担忧，堂而皇之的漠视公众意见，公众的监督权受到蔑视。
公众参与度不足体现在：介入到环评过程的时间较短；多为被动牵涉其中，主动参与的类型较少；各种环保团体和部分公众参与身份没有明确界定，主动参与缺乏进入渠道和信息支持。据不完全统计，我国的环保社团约有1600多个，其中全国性的环保社团有100多个，校园环保社团184个（截至2001年4月）
〔5〕，而这些社团很少能进入环评工作。但在发达国家，环保社团和 NGO组织有明确的进入渠道。如法国，任何团体在内的公众可通过公众听证会等方式直接参与环境保护活动。其中环保团体除了可以依法提出反对意见和计划外，当行政机关认为业者所提供的环境影响评价不完全或不正确时，往往由环保团体依法介人提供意见。同时环保团体能够在行政机关授权和付费下，拟订环境影响评价书
〔6〕在我国，专家评审是当前公众参与一个很重要的组成部分。然而，专家的选择只由相关的政府机构指定，虽然在新通过的《环境影响评价法》中规定参加评审的专家将从按国家环保总局规定设立的专家库中随机择取，并对环评实施后仍产生显著不良环境影响的，要依据具体原因追究责任。但实际操作却很困难，部分专家在独立审查时会受到所在部门利益的压力，其独立性和客观性无法得到充分保证。如何保障专家独立审查可能受到的利益损失，以及如何对专家审查进行制度监督，法律没有具体的制度规定，仅仅依靠专家的职业道德来确保审查的有效性，这就制度设计而言存在一个道德风险的问题。
3．3 公众参与缺乏程序保障，公众参与成本过高
目前我国的公众参与多限于一些原则性的规定，没有做到从法律机制、经费保障和可操作程序上加以细致立法规定。而有些国家和地方在这方面做的很好。例如美国于1978年颁布的《CEQ条例》对公众参与的程序作了详尽的规定。在环境影响评价报告书定稿前，应征求相关联邦机关的意见、任何申请人的意见、公众意见和利害关系人的意见；在任何情况下，其他机构和个人都可以在90天内对最终的环境影响评价报告主动表示意见。
〔7〕如果主事机关在环境影响评价程序中没有依照法律法规执行公众参与程序，造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可以依法提起诉讼。我国台湾地区的《环境影响评价法》也对环评中各个重要环节的公众参与予以了落实。香港特别行政区对公众参与环境影响评价的程序规定也较具体并具有可操作性。
〔8〕而我国没有规定被检举方应如何处理公众意见，公众的检举并不能确定监管程序的启动。一般的公众或环保社团受限于力量分散或经济压力，很难抗衡经济强势的利益集团。再者，由于环境利益游离于宏观经济核算体系以外，政府官员又受到短暂任期政绩考核的压力，常常为了追求经济利益，压制公众的正当环境利益诉求，甚至打击报复信访、上访群众，造成公众参与风险过大，成本过高。
4 公众参与的不足和改进
公众参与作为独立的制衡机制，可防止公共权力被滥用，提高环境评价的有效性。但公众参与也存在各种不足：部分公众偏重局部利益，而忽视整体利益和未来利益，造成社会整体利益损失；公众素质良莠不齐，对环评项目了解不一，易造成信息偏失，有效性降低；公众参与耗费时间多，费用较大，增加了社会成本。
虽然公众参与的历史不长，其操作过程还存在着诸多不足；但这决不能成为对它敷衍了 事的借口。它代表着民主自治的方向，是建设公民社会的基本要求。我们应该从多方面来完善公众参与机制：
4.1 转换观念，明确公众参与的地位
当前公众参与机制所面临的困境，关键不在于其技术上的成熟与否，而在于政府是否愿意转换观念，实现由“全能型政府”向“服务型政府”的转变，更多的让公众自己行使自己的权力。环境利益的衡量如仅取决于政府官员的决策，会受到信息不畅和决策者认识能力的限制而产生决策的偏颇甚至故意的偏袒。而公众参与对决策程序的介入，有利于提高决策的科学性和公正性，同时也增加了公众的认同，扩大了政府的代表性。
4.2 广开渠道，完善信息公开制度
完善信息公开制度是对公众知情权的落实，要充分利用各种大众传播媒体宣传环保知识，公布环保信息。当前要特别重视互联网的发展，各地政府部门应该大力发展电子政务，将除国家机密以外的所有文件公开到政府网站，并要充分利用信息的便捷，加强与群众的互动联系，增强公众对政府的监管，提高公众对政府的信任。
4.3 大力发展民间环保组织，拓展公众参与渠道
我国民间环保组织无论是规模还是实力都与发达国家有很大的差距，而且它在环境保护工作中所能起的作用也没得到充分的发挥。这主要是民间组织开展公益活动所需的政策环境和激励机制不完善，民间组织的生活空间狭小。国家应该制定专门的法律或政策，鼓励环保社团的发展，同时拓展公众参与渠道，保障公众对决策的异议权。
4.4 细化实施细则，用法律程序保障公众参与
尽快制订相关的法律细则，用法律条文明确政府、项目方、普通公众在环境评价过程中的权利和义务。引人环境诉讼，或建立独立于政府的超然的环境仲裁机构，对环境纠纷进行仲裁。建立被告方举证责任制，降低公众参与的成本。
参 考 文 献
1．丁晓阳.试论环境法的公众参与机制，2003年中国环境资源法学研讨会（年会）论文.
2．陆雍森.环境评价(第二版)，同济大学出版社，1999，584~590.
3．安艳玲.陆根法，解决中国农村环境保护信息非对称性的方法探索，环境污染与防治，2003，25（2）:83~85.
4．吴敬琏.建设一个公开、透明和可问责的服务型政府，财经，2003，86（12）:21~24.
5．汪亦红.试论环境保护的公众参与机制，环境保护，2002，7，30~32.
6．王明远.环境法论坛：环境影响评价制度中的公众参与，中国环境报2001，3，31.
7．张学超.中外环境影响评价制度之比较，中国环境报2002，5，1.
8．刘春华.内地与香港环境影响评价制度比较，环境保护，2001，4. 上一页 [1] [2] |
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