创中国特色环境保护事业

　　１０月２６日，“绿色中国与和谐世界”国际研讨会在津开幕。联合国驻华系统协调代表马和励高度评价了天津市发展绿色经济、低碳经济、循环经济的做法，并再次表达了在我市（天津）建立联合国低碳经济发展中心的积极意愿。

　　大会主题发言共有７位：南开大学教授朱坦《创中国特色环境保护事业》，天津静海县县长陶润立《打造国家级循环经济产业区》，绿色长城基金会会长磊怀《植根香港，绿化神州，带动全球》，美国节能联盟国际项目部主任劳拉《提高能效，加强合作》，诺维信全球副总裁柯铭《从绿色燃料到绿色经济》，远大空调有限公司副总裁丁元刚《推行建筑节能，打造低碳滨海》，维斯塔斯中国区副总裁路明《大力发展风能建设》。这里摘发三篇，以飨读者。

　　一、中国的环境法规体系

　　１９７９年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，这是中国环境保护的第一部专门法律，标志着环境保护事业正式走上法制化轨道。此后３０年间，中国形成了比较完整的环境保护法规体系。

　　通过环境法规体系，中国贯彻了“预防为主、防治结合”，“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”等环境保护基本政策，推行了绿色信贷、绿色政权、生态补偿等环境经济政策，确立了排污收费、环境影响评价（Environmental Impact Assessment,EIA）、限期治理等环境管理制度。其中，ＥＩＡ作为从源头加强环境保护的重要法律手段，作为与经济、社会发展联系最紧密的管理制度之一，逐步从建设项目层面拓展到区域开发和政府规划层面，为防治环境污染和生态破坏发挥了不可替代的作用。

　　二、中国环境影响评价制度的发展

　　中国ＥＩＡ制度建立之初，主要针对建设项目；之后，作为战略环境评价（Strategic Environmental Assessment,SEA）在中国的雏形，区域ＥＩＡ也在相关法规中有了明确规定；２００２年《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）颁布，规划ＥＩＡ正式纳入法定范围，（国际上，通常将对政策、规划、法规的环境评价统称为ＳＥＡ，因此可以认为）中国的ＳＥＡ制度由此确立。

　　１９７９年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定：“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计”。以法律形式确立了中国的ＥＩＡ制度。此后相继颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等一系列法律、法规和部门规章都对ＥＩＡ做出了规定，促使建设项目ＥＩＡ逐步发展、渐趋成熟，为加强相关项目的环境管理做出了重要贡献。自２００３年《环评法》实施至２００７年年底，全国总共审批建设项目ＥＩＡ１１７万个，通过“以新带老”、“上大关小”和采取污染治理等工程措施，累计可减少ＣＯＤ排放量１４０６万吨、二氧化硫排放量２５１０万吨。

　　２０世纪８０年代，中国进行了大规模的区域开发。这些开发往往涉及一系列建设活动，而传统ＥＩＡ主要用于单个项目，对此难以胜任。因而从区域层面进行环境评价成为客观需要。１９８６年国家环保总局发布《对外经济开放地区环境管理暂行规定》，要求“对外经济开放地区进行新区建设必须做出环境影响评价”。此后，区域ＥＩＡ逐渐发展起来。１９９８年《建设项目环境保护管理条例》规定“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价”，以行政法规的形式为区域ＥＩＡ提供了有力依据。区域ＥＩＡ可以评估区域开发建设的总体环境影响，为功能区布局、入区项目筛选提供决策依据，因此具有战略环境评价的特点。

　　２００２年１０月２８日，中国颁布了《环评法》，这是中国ＥＩＡ领域的第一部专门法律，对ＥＩＡ制度进行了重大拓展，首次将规划ＥＩＡ以法律的形式规定下来，中国战略环境评价制度由此正式确立。《环评法》后，国家环保总局出台了若干配套规章和技术导则，分别提出了编制环境影响报告书和编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围；上海、河北、内蒙古等１４个省（区、市）及大连、深圳、杭州等多个城市发布了相关的地方规章和专门文件。２００９年８月１７日，国务院公布了《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》）。进一步明确了规划ＥＩＡ的责任主体、审查机制和相关法律责任，增强了规划环评的可操作性和规范性。该条例自当年１０月１日起施行，标志着中国的战略环境评价进入了新的发展阶段。

　　三、中国战略环境评价的作用

　　１.可保证将资源、环境因素纳入决策过程

　　中国ＳＥＡ制度规定，在规划的编制过程中组织进行规划ＥＩＡ，分析其实施可能造成的环境影响，评估其环境可行性，并提出预防或减轻不良影响的对策和措施；规划ＥＩＡ文件及其审查意见是规划审批机关的重要决策依据，未采纳ＰＥＩＡ结论及其审查意见的，应逐项做出书面说明，并存档备查。这种规定可以保证将资源、环境因素纳入规划的编制和决策过程。例如，四川大渡河流域开发规划ＥＩＡ从生态影响、移民安置、耕地资源承载能力等方面深入分析了规划的合理性，提出了推荐方案，对原规划方案的总体布局和结构进行了调整，从而可减少淹没耕地２.８万亩，减少淹没县城两座，节约了耕地，保护了流域生态系统。

　　２.有助于解决规模、结构和布局性资源、环境问题

　　中国正处于转型时期，大量环境问题与不适宜的发展规模、经济结构、生产力布局有关，特别是当前钢铁、水泥、风电设备等行业产能过剩和重复建设问题比较严重。相关产业和区域开发规划的ＥＩＡ可以分析规划内容是否符合区域的资源禀赋、环境容量和生态功能，是否符合国家和地方已经确定的宏观调控政策，并对不符合的内容提出具有战略性、前瞻性的修改建议，适当控制规划区的发展规模，特别是控制产能已经过剩行业的发展规模，发展绿色经济、低碳经济，重点开发资源、环境条件好的地区，对重要资源和环境容量提出总量控制指标进行科学管理，有助于在源头预防规划实施造成的规模、结构和布局问题。２００９年国务院转发的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》规定产能过剩行业的建设项目ＥＩＡ文件必须在产业规划ＥＩＡ通过后才能受理和审批，这进一步强化了规划ＥＩＡ的重要作用。

　　３.可以促进关系民生的环境问题的解决

　　部分对人群健康造成重大影响的项目和规划引发的矛盾已经成为影响民生、影响社会安定的重要因素。《条例》规定，规划ＥＩＡ应分析、预测和评估规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响。规划ＥＩＡ因此为预防规划实施对人群健康可能造成的长远影响，特别是减轻致癌、致畸、致突变物质和难降解污染物的污染，降低规划实施可能存在的环境风险和健康风险提供了重要契机。同时，规划ＥＩＡ鼓励公众参与，使得公众了解规划内容和可能造成的环境影响，在规划的编制和实施过程中阐述自己的意见，并可影响决策，这样可以保障公众的环境权益，从而促进关系民生的环境问题得到民主解决。

　　四、发挥战略环境评价作用建议

　　１.进一步拓展应用范围

　　国际上ＳＥＡ通常包括对政策、规划和法规的环境影响，而我国ＳＥＡ当前只适用于一些政府规划，而且未包括在中国规划体系中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展规划”。因此建议逐步拓展ＳＥＡ的法定应用范围，逐步纳入国民经济与社会发展规划和政策、法规。实际上，我国对这些方面的ＳＥＡ已经具有一定的实践经验。例如，武汉、内蒙古等地的国民经济和社会发展规划ＳＥＡ，以及正在进行的滨海新区发展规划ＳＥＡ、五大区域重点产业发展ＳＥＡ等。

　　２.健全规划环评监督管理机制

　　《条例》刚开始施行，目前规划环评的监督管理还需要改进，特别是迫切需要健全责任考核、部门协作、全程监管以及规划环评与项目环评联动四个机制。责任考核方面，应加强对规划环评各相关方，尤其规划审批机关和编制机关的责任考核，可与政府政绩考核改革相结合，使政府真正对区域环境质量负责，从而主动开展规划环评，主动落实规划环评结论；在部门协作方面，建议环境保护与发展改革、城乡建设（规划）、国土资源、交通、水利等相关部门加强沟通，尽快推动建立成型的协作机制（例如成立规划环评协调委员会），促进部门联动、规划与规划环评互动；在全程监管方面，应特别强化规划编制机关、规划审批机关和环境保护主管部门在跟踪评价方面的监管权责，确保规划环评文件提出的对策、措施得到落实。（作者：南开大学 朱坦）