环境保护的关键在于环境管理，在于环境管理的诸多手段中，环境行政执法以强大的行政权力为后盾，是环境管理过程中最为有效的手段。笔者通过对美、日等国在环境执法机构的设置和权属的分析，以期使我国通过对环境执法体制的合理构建，达到环境法律制度的高效运行。

　　一、环境保护应实行全面、集中、统一的执法

　　在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会越趋于松弛，对资源的保护就越无力；反之，权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确、越统一，责任就越大。因此，在构建环境执法体制时，应加强专门性环境保护行政机关尤其是国家级环境保护行政机关的权力，使其对环境管理和保护承担主要责任。

　　同时，环境资源中许多资源具有的跨行政区域性，比如水资源等，并不因为行政区划而改变其发展规律。这就需要各地方执法主体协作配合、共同执法，一起保护跨行政区域的环境资源。

　　世界各国在环境执法体系构建中均进行着不断摸索和完善，如美国的环境执法权主要集中在专门性的环境执法机构———国家环保局，由其对全国的环境保护问题进行统一的监督和管理，联邦其他各部在其组织和协调监督下负责本部门的环境管理工作，同时设立环境质量委员会和联邦环境执行官办公室，对各部门间的环境事务进行协调；在地方层面上，由国家环保局在各州设独立的执法部门，一定程度上避免地方政府的干预；同时，在充分认识到环境资源的自然属性基础上，加强流域性环境执法机构的设置，提高执法效率。

　　日本的环境执法体制，也是将环境执法权集中在一个专门负责全国环境管理的综合性部门———环境省，由其对全国的环境问题进行统一监督管理。地方政府对本辖区的环境事务享有充分的自治性。同时，日本在环境执法中特别强调政府长官的职责，环境执法权由各级政府长官和专门从事环境保护工作的机构共同行使。

　　二、微观管理与宏观管理有效结合

　　通过对美、日两国环境执法体制构建的分析，可以得出以下共同的特点和趋势：对环境问题实行全面、集中、统一的执法是促进环境执法的有效手段和方式，如日本的环境省、美国的国家环保局等。虽然在设立之初，各国环境执法专门机构的级别和职权各不相同，但提高环境执法机构的规格和权威是目前各国的趋势。

　　由于环境问题往往与其他部门的专门业务相关，因此，在环境执法过程中，各国基本上形成了“统管部门与分管部门分工协作、共同努力、齐抓共管”的环境执法模式。但专门的环境执法机构在其设立之初的地位、权限和级别多与其他业务部门平行，往往不能有效地发挥对其他部门的环境执法职责进行监督和调控的作用。因此，很多国家往往通过设立级别相对较高的协调机构或咨询机构来协调各部门在进行环境执法时的利益，提高专业性环境问题解决的效率。

　　在规范中央与地方的环境执法权配置中，在集权与分权的抉择中，大多数国家选择了“放权地方环境执法机构，加强中央监管”的模式，从而实现地方微观管理与中央宏观管理的有效结合。为了避免因固有的行政区划之间的利益冲突而导致的环境执法的困境，建立高效、权威和科学运作的区域、流域执法机构对区域、流域环境问题实行统一执法，无疑是实现区域、流域资源综合利用开发的睿智之举。

　　三、完善干部考核制度，设立派出与协调机构

　　我国现行的环境执法体制，是综合管理与统一监督相结合的模式。鉴于环境执法工作具有区域性、地方性的特点，我国还相应地建立了地方分级管理体制。但在处理中央与地方执法主体、各地方执法主体以及各执法部门之间的利益冲突上的体制构建仍存在一些问题：

　　首先，我国现行体制使得地方环境执法机构在执法时容易受到地方保护主义的掣肘。笔者建议可借鉴日本的长官负责制，强调地方长官的环境职责，建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度，实行环境责任追究制。

　　其次，我国现行的主要以行政区划为界限的属地分割式管理模式，在解决区域（流域）性环境问题时往往力不从心。笔者认为，可以设立中央派出机构，负责协调区域、流域环境问题。

　　另外，要避免各部门在环境执法过程中职责不分、互相推诿的现象，可设立高级别的协调机构，或是提升环保部门的地位，赋予其更大的权限，以充分发挥其统一监督管理的职能。

　　来源：中国环境报(2005-5-12)　作者单位：清华大学法学院