二. 水污染加剧的原因分析

    造成我国水污染的最直接的原因是工业废水和城市生活污水的治理速度赶不上产生和排放速度。这其中包括工业点源污染仍没有得到很好地控制、城市生活污水处理率低和越来越严重的面源污染问题。从管理和预防的角度来看，造成水污染主要有以下四个方面原因：

    第一，快速的经济发展导致污染物产生量的增加，污染治理能力不足。对于一个发展中的经济而言，在发展过程中降低污染物的产生量是非常困难的，即使是产业的生态化改造或发展循环经济，对绝对排放量的削减还需要依赖于末端治理，况且转变也需要时间。

    第二，水污染防治存在有法不依，执法不严。地方环境保护行政主管部门受制于地方发展经济目标的需要，对水污染违法事件往往是大事化小，小事化了。环保部门的制度安排和治理结构存在突出问题。

    第三，对水污染事件的估计和准备不足，许多地方政府尚未建立和健全水污染事件应急机制和应急预案。目前，很多具有严重潜在污染危害的工厂布局在河流两岸、城市区域内或者水源地附近的环境敏感区，但却没有完善的污染处理设施和系统的应急预案，形成巨大的风险和安全隐患，一旦发生事件，往往处理不当，有可能进一步扩大事态和引起连锁效应。

    第四，对水污染治理的严峻形势认识不足，政府政策导向存在一定偏差。目前国家对环境监测等技术方面的硬件建设比较重视，相比之下，对相关的政策制定和制度安排重视不足，特别是对现在污染的特征和规律缺乏认识，不能从流域和系统的角度进行统筹安排、综合防治。各级政府的环境财政投资导向主要集中在城市，对农村地区投资不足；对流域下游投资较多，上游投资明显不足；对末端治理投资较多，对源头预防重视不够；对调水、水库等工程措施考虑较多，对水污染治理问题关注不够，从而无法做到标本兼治。

    三. 解决水污染问题的政策建议

    《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)提出，到2010年，全国设市城市污水处理率不低于70%。要完成这一规划目标，城市污水处理率要从2005年的52%提高到2010年的70%以上。从目前我国经济发展态势和产业结构调整的进展来看，要在“十一五”期间要完成城市污水处理率的规划目标，困难很大，为此提出以下四个方面政策建议：

    1、重新评估污染物减排目标，采用适应性管理方法

    实现“十一五”主要污染物排放总量减少10%的目标面临相当大的难度，在一个快速的发展中经济中设定这样的目标是对环境有益的，但代价也是高昂的。建议对“10%”的污染物减排目标(特别是COD)进行重新评估，提出适当的调整方案。一方面要论证完成该目标所需要的各项条件，包括配套投资方案、污水处理费的调整、点源和面源污染控制政策等；另一方面，寻找更加科学的替代方案，比如建立基于水体环境容量(或水体最大排放负荷)和流域基础上的总量控制指标。

    有鉴于此，在完成“10%”减排目标的相关条件并不具备或可能付出过高代价的情况下，我们建议采取适应性管理(adaptive management)的方法，即利用动态的渐进的多目标的管理来实现污染综合防治。具体做法是：①优先控制点源污染，这是目前最实际的也最成熟的污染防治手段。②城市生活污水进行治理。③建立新的基于水体最大污染负荷(或环境容量)基础上的总量控制。在我国需从试点开始，从基础数据收集和监测入手，评估区域和过程层面的水体质量，寻找简单有效的模型进行污染负荷测算，积累经验后再行推广。

    2、加快污水处理企业改革的步伐

    当前，我国传统的城镇排水、污水处理单位改制不彻底、不到位，难以适应市场经济发展的需要，必须加快体制改革和机制创新的力度，建立现代企业制度，改变企业长期依靠财政补贴的状况，降低企业运营成本，提高经营效率。今后，要进一步理清思路，明确目标，深入推进城市排水包括污水处理行业的改革，要从有利于企业和行业长远发展的大局出发，着重在政府水管理体制改革、企业制度改革及企业经营机制的转换上下工夫。我国城镇污水处理单位都要改制成为企业法人，实行政企分离，建立企业自我激励和自我约束的机制，提高企业的管理水平和服务水平。同时，鼓励企业规模化经营，支持企业跨区域投资运营，培育一批具有一定实力的大型企业集团。

    3、发挥价格杠杆作用

    要充分利用价格这个经济杠杆的作用，建议尽快在全国城市全面征收污水处理费，逐步提高污水处理收费标准，以减少污水排放、促进节约用水及加快水污染的治理，同时吸引社会资本参与污水处理设施的建设和运营。要合理确定水资源费与城市供水价格和污水处理费及再生水价格之间的比价关系，推动水资源的保护和节约用水工作。

    4、建立多元化的投融资机制

    未来一个时期，我国水业将处于快速发展时期，据估计至2010年整个中国水务市场年增长率将保持在15%左右。“十一五”期间，我国在供水、污水处理、中水回用和排水、水污染防治等方面的总投资将超过一万亿元人民币 ，这为全球水行业提供了很大的机遇和广阔的市场。应建立政府、企业、社会的多元化投入机制，扩宽融资渠道，以中央预算的基本建设资金、地方资金以及企业自筹资金为基础，积极争取国家政策性贷款、国际金融机构贷款、商业银行贷款和社会资金，鼓励国内大型企业集团(包括民间资本)介入水务产业，鼓励产权多元化和投资多元化。

    发行市政债券投资城市环境基础设施建设是发达国家的通行做法。在美国的水务公共事业领域，每年建设性投资的85%来自市政债券；在日本，城市污水处理设施建设投资的20%～40%来自地方债券。鉴于未来我国水处理需要巨额资金支持，应考虑引入这一融资工具，根据相关国际经验和现实可行性，将发行市政债券作为新的融资渠道。当前，可以根据城市综合开发计划的需要，选择资信高、还贷能力强的城市水工业企业(或者政府建设行政部门)作为发债主体。

    参考文献：

    [1]国家发展改革委会、建设部、国家环保总局编制.“十一五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划.2006年4月

    [2]国家环境保护总局.2006年中国环境状况公报.2007年6月

    [3]陕西省渭河流域综合治理规划编制组编制.《陕西省渭河流域综合治理规划》.2002年2月

    [4]中国科学院可持续发展战略研究组 编.2007中国可持续发展战略报告.北京：科学出版社.2007年2月

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