我国绿色经济面临的挑战与发展契机

　　我国经济发展面临的双重挑战

　　2004年3月10日，胡锦涛主席提出“绿色GDP”的概念，绿色GDP力求将经济增长与环境保护统一起来，综合性地反映国民的经济活动的成果与代价，包括生活环境的变化。绿色GDP建立在以人为本、协调统筹、可持续发展的观念之上。当月，国家环保总局、国家统计局联合启动了《综合环境与经济核算(绿色GDP核算)研究》项目，为这一巨大工程正式拉开帷幕。最初的计划是在东北、华北、西北、华南、东南、中南各选一个省作为试点。到2005年初，试点省份最终确定为北京、天津、重庆、河北、辽宁、浙江、安徽、广东、海南、四川。

　　2006年由国家环保总局和国家统计局联合发布的中国第一份经环境污染调整的GDP核算研究报告——《中国绿色国民经济核算研究报告2004》显示：2004年中国因环境污染造成的损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%。排放到环境中的污染物，按照当时的治理技术和水平全部治理所需要的支出的虚拟治理成本也将高达GDP的1.8%。《中国绿色国民经济核算研究报告2004》公布后，有不少省份要求退出核算试点。自此，绿色GDP遭遇搁置，不再公布。关于中国绿色GDP的这个遭遇，笔者曾撰文指出其中的各方面原因，关键是对经济发展与环境保护的关系如何在制度上合理设计，但这要有一个前提，就是如何使这二者有更紧密联系的机制。①

　　至此，我国与美国等一些主要市场经济国家一样，也遭遇了环境保护的挫折。原因可概括为两个挑战：

　　第一个挑战是经济全球化。中国传统的经济呈现自给自足的特点，中国古代主流哲学之一的道家哲学特别提倡经济的非商品性，改革开放之前中国实行的计划经济也主要是自力更生的封闭式经济。近三十年来中国的改革开放与经济全球化同步发展，给中国经济带来巨大的活力，中国近年来经济的增长主要得益于国际市场，经济对外依存度迅速提高。国际市场的巨大需求刺激了中国制造业的发展，也带动了外国资本的进入，中国经济急剧地转向市场化并与全球经济接轨，商品经济的趋利性使科斯定律环境成本外部化效应在我国高度显现出来;另一方面，我国市场经济并没有经历西方国家渐进的发展成熟过程，对市场经济弊端特别是环境问题弊端的适应和修复能力相对更薄弱，环境问题的恶化对经济可持续发展构成严峻的挑战，而我国应对这种挑战的准备和能力都有所欠缺。

　　第二个挑战是可持续发展。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中提出了可持续发展的概念。其出发点是，为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动。其核心思想是，既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。其基本内容是，强调人类的发展权利、环境权利和保护环境的义务的统一，当代人和后代人发展机会的平等，环境保护是发展进程的重要组成部分，以及放弃传统发展的方式。1992年，里约人类环境会议通过了实现可持续发展的《21世纪议程》和《环境与发展里约宣言》，《21世纪议程》包括了自然资源、全球共有财产保护、人类栖居地管理、化学品与废弃物、国际经济与贸易政策、法律与组织问题、资金问题、技术转让、生活因素的质量(如污染加重、资源消耗和人类健康)等方面内容。

　　可持续发展的两个要素——“限制”与“发展”，在实践中经常被理解为相互矛盾和制约，在国内和国际有关政策的制定上也经常因此而陷入争议与困惑，妨碍了可持续发展的实施，这种情况在中国表现得尤为突出。

　　在中国，环境保护定位为基本国策，可持续发展定位为经济发展战略，这种国家职责的定位来源于中国宪法的规定。基于这种定位，可持续发展的实施主要取决于各级政府，但是在实践中各级政府对于如何处理好环境保护与经济发展的关系往往不能正确把握，中国绿色GDP实施的遭遇集中表现出这种困境。

　　可持续发展二要素的理解困境在国际环境保护中同样存在，典型体现在气候变化谈判中各国的立场和态度上的差异。长期以来，人们往往把碳的减排简单地理解为限制开工率、限制出口、限制消费、限制增长等对经济的负面判断上，这对于把经济增长作为首要目标的国家来说是难以接受的。因此，必须寻求一种碳减排与经济增长高度一致的新机制。

　绿色经济——可持续发展的机制创新

　　绿色经济的提出。2008年10月和12月，联合国环境署发起了在全球开展“绿色经济”和“绿色新政”的倡议，其基本目标是在目前全球多重危机下，通过绿色经济和绿色新政复苏世界经济，创造就业;减少碳排放，缓解生态系统退化和水资源匮乏;到2025年实现结束世界极端贫困的千年发展目标。②该倡议所秉承的宗旨和理念是：经济的“绿色化”不是增长的负担，而是增长的引擎。2009年联合国环境署国家环境部长会议上正式提出绿色经济倡议，认为绿色经济可以在解决经济危机、创造就业机会和保护环境方面发挥更大作用。随后，绿色经济得到了20国峰会的支持，并写入了20国峰会的联合声明。至此，绿色经济就从学术研究层面走向国际和国家政策操作层面。

　　绿色经济的内容。在我国，绿色经济一般理解为：以促进经济活动的全面“绿色化”、生态化为重点内容，以绿色投资为核心、以绿色产业为新的增长点，它强调可持续性，充分考虑生态环境容量和自然资源的承载能力。绿色经济的内涵包括两个层面：其一，经济要环保：“环保型经济”、“环境友好型经济”;其二，从环保活动中获得经济效益：“从绿掘金”。结论：绿色经济是指那些同时产生环境效益和经济效益的人类活动。其外延也包括两个层面：其一，对原有经济系统进行“绿化”或生态改造——中国政府所部署的“加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系等”属于这个范围;其二，发展对环境影响小或有利于改善环境的产业——中国政府部署的“培育以低碳排放为特征的新的经济增长点”属于这个范围。结论：明确绿色经济的外延为政策制定提供着力点。③

　　在中国，绿色经济、循环经济和低碳经济本质上都符合可持续发展理念的经济发展模式，在指导思想上完全相同：相同的系统观，即人类和自然界相互依存、相互影响;相同的发展观，即经济发展要在资源环境的承载力范围内;相同的生产观，即节省资源的投入，提高利用效率，进行清洁生产;相同的消费观，即适度消费、物质尽可能多次利用和循环利用;相同的最终目标，即促进人与自然和谐，实现可持续发展。因此，发展绿色经济、循环经济、低碳经济在本质上是一致的。

　　绿色经济的时代使命——既要发展经济又要保护环境。联合国在金融危机、能源危机、环境危机等交织融合的时代背景下提出的绿色经济就是要解决长期以来经济和环境割裂的两种倾向。其一是绿色不经济，即只注重环保，但无利润可言。与之相对应，要使绿色创造就业、带来利润，成为经济发展的引擎;其二，是只追求GDP的数字增长，不注重绿色。与之相对应，要转变经济发展方式，实施以“绿色、低碳”为核心的绿色经济，经济与环保并重。联合国环境规划署可持续资源利用委员会联合主席魏伯乐教授在《五倍级——缩减资源消耗，转型绿色经济》中提出的绿色经济转型的具体路径是：贫穷国家可以通过提高教育水平、人均寿命、人均富裕程度以及保持生态足迹实现社会财富翻五番;发达国家可以在不损害人类发展指数的前提下，通过缩小生态足迹来实现这一目标。绿色经济是一种注重人与自然、人与人和谐共存的可持续发展的经济，既尊重经济社会的再生产，也尊重自然环境的再生产。经济的发展离不开自然环境，其能源、原材料都直接或间接来自于自然环境;经济的发展也受自然环境的制约，即环境本身也是生产力，包括自然资源力和环境服务力，如遭受破坏，受到影响的还是经济社会本身。

　　国外的成功经验。联合国提出绿色经济的倡议以来，英国、法国、德国、巴西、美国、日本等经济发达国家都相继响应并付诸行动。以德国为例，它除了注重加强与欧盟工业政策的协调和国际合作之外，还计划增加国家对环保技术创新的投资，并鼓励私人投资。德国政府希望筹集公共和私人资金，建立环保和创新基金，以解决资金短缺问题。此外，德国联邦、州和县政府将对商品集中采购政策进行调整，注重采购那些能源利用率高的新产品。美国发展绿色经济有着多重考虑。首先，这有助于增加就业;其次，发展绿色经济有助于确保美国能源安全。奥巴马总统的“绿色新政”可细分为节能增效、开发新能源、应对气候变化等多个方面。在节能方面最主要的是汽车节能。此外，美国将大力促进绿色建筑等的开发，并正在制定全新的智能电网计划，以减少电力运输过程中的浪费。新能源的开发则是奥巴马“绿色新政”的核心。④挪威1978年就开始了资源环境的核算。重点是矿物资源、生物资源、流动性资源(水力)，环境资源，还有土地、空气污染以及两类水污染物(氮和磷)。为此，挪威建立起了包括能源核算、鱼类存量核算、森林存量核算，以及空气排放、水排泄物(主要人口和农业的排泄物)、废旧物品再生利用、环境费用支出等项目的详尽统计制度，为绿色GDP核算体系奠定了重要基础。芬兰也建立起了自然资源核算框架体系，其资源环境核算的内容有三项：森林资源核算、环境保护支出费用统计和空气排放调查。其中最重要的是森林资源核算。森林资源和空气排放的核算，采用实物量核算法;而环境保护支出费用的核算，则采用价值量核算法。

墨西哥在发展中国家中率先实行了绿色GDP。1990年，在联合国支持下，墨西哥将石油、各种用地、水、空气、土壤和森林列入环境经济核算范围，再将这些自然资产及其变化编制成实物指标数据，最后通过估价将各种自然资产的实物数据转化为货币数据。这便在传统国内生产净产出(NDP)基础上，得出了石油、木材、地下水的耗减成本和土地转移引起的损失成本。然后，又进一步得出了环境退化成本。与此同时，在资本形成概念基础上还产生了两个净积累概念：经济资产净积累和环境资产净积累。印尼、泰国、巴布亚新几内亚等国纷纷仿效开始实施。

　　国外的成功经验及对中国的启示。从我国绿色GDP实施遭遇的困境分析，至少以下国外成功的经验值得我国借鉴：

　　一、关于环境定价。从目前来看，其一般做法是，首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量。然后推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。政府可以选择不同的方式分配这些权利，如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等，并通过建立排污权交易市场使这些权利能合法地买卖。在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。这也就是人们通常所说的排污权交易。通过排污权交易市场，最终就可以确定环境的价格。

　　二、健全建立相关制度，使实物指标与价值指标并重。目前，中国与绿色经济核算相关的法规制度安排还基本空白，主要包括有关资源环境与统计法规、政策和评价标准、资源环境信息共享等。在资源环境定价方法复杂、没有统一的量化标准情况下，可以考虑实物指标和价值指标并重，没有必要全部追求价值指标。这样做，也可能更容易被接受。

　　三、绿色GDP与公众参与。实施绿色GDP，要有一个公众参与的社会氛围。要认真收集与了解公众对经济收入和环境破坏的主观评价，这种主观评价的数据应成为绿色GDP的重要补充。由于许多环境因素很难纳入货币核算，国外就发明出了一种可称为公众评估的办法。例如，某些规模巨大的公共工程项目，要核算它的生态影响，不同的核算方法有时会产生出不同的结果。所以，环境专家们便诉诸于公众的主观评价。围绕这些公共项目，要允许相关的专业部门与较独立的专家机构，在较大的范围内进行公众咨询与调查。将支持和反对的意见都写清楚，最后请公众根据自己的价值判断来进行选择。

　　我国实施绿色经济的现状与展望

　　当前，在联合国的“绿色经济”和“绿色新政”倡议的引领下，主要经济发达国家正积极地进行一场以发展绿色经济为核心的“经济革命”，将绿色经济作为未来经济的主力引擎，中国政府也在积极引导绿色经济，与之相应的相关法律政策支持成为关注的热点。

　　结合国情稳步推进。国际环境保护的原则是“共同但有区别”，中国作为发展中国家，即使近年来GDP增长迅速，但在发展质量、人均占有量等方面与发达国家相比仍有很大差距。绿色经济本质上是人类经济发展的新阶段，是高度生产力经济，离不开先进的环保技术和充足的资金支持。而中国现在的生产力水平，特别是技术水平，与经济发达国家还有很大差距，在推进绿色经济时必须量力而行、稳步发展，事实上这种经济合理性的要求也是绿色经济的本来之意。

　　绿色经济是环境保护与经济发展的结合体，具有很强的经济性。我国地区生态系统的差异性较大，经济发展和行业发展不均衡，发展绿色经济不宜按照统一标准来实施，特别是在法律和政策上防止“一刀切”现象。我国目前绿色经济的制度支持，宜多采用政策鼓励手段，相关立法应以指导性意见和规范为主，不宜不成熟地出台强制性和指定性规范和法律，而经济和环保的主管部门在此应通力合作，使规范具有超部门的综合性和可操作性。

　　绿色经济要积极鼓励探索，在科学技术、经济体制和政策法律规范的探索中积极进行试点工作;要在不同地区、不同行业进行不同的典型试点，还要加强国际交流，学习借鉴经验;要加大宣传教育力度，尤其是在与公众最相关的绿色消费方面要给予特别重视。

　　我国绿色经济的优先领域。联合国环境署提出了绿色经济发展的6个优先领域，即清洁技术、可再生能源、生态系统或环境基础设施、基于生物多样性的商业如有机农业、废物以及化学品管理、绿色城市、建筑与交通。在绿色经济的立法上，要找准中国的优先领域。把有限的财力投入到最迫切需要解决的地方上。生态补偿机制在中国的试点实施中比较成功，值得在绿色经济的推进中进一步强化。全球化背景下，为促进和提升企业的核心竞争力，绿色经济的相关立法应充分考虑将国际贸易制度中的绿色壁垒应对方法的相关内容入法，如将鼓励企业开展ISO14001环境管理体系认证等条款列入法律条款并出台相应的支持措施等。

目前我国正在启动转变经济增长方式的行动计划。提高资源生产率是实现世界经济全面转型的有效途径，若要解决好资源环境与经济社会发展之间的关系问题，不能只靠人们的自觉意识，还要综合运用科技、政策及市场的力量。换言之，发展绿色经济不仅需要对现有工业化的物资技术基础包括能源工艺基础进行全面的替代和创新，而且需要经济社会组织包括企业、产业、国民经济和政府与家庭的组织进行调整和创新。而这样的创新，既需要技术上的积蓄，又需要经济上的积蓄，而一旦启动，其带来的将是全球性绿色工业革命。

　　绿色经济的顺利实施需要技术创新、制度创新、组织创新和管理创新加以保证。⑤以制度创新为例，绿色投资、绿色金融、环境税、环境标准、环境会计、环境统计、环境保险、环境行政合同、排污权交易制度、公众参与制度等都是各个国家在实践绿色经济的历程中的行之有效的制度。比如，实施好绿色经济，要置绿色投资于经济刺激计划的核心，给绿色投资在政府常规预算中留一席之地，创建公私结合的绿色融资机会，创造有利的国内政策环境和国际环境。并且，绿色经济不仅仅是政府的事情，还需要企业和消费者全面参与。作为企业，可以参加类似“全球契约”的国际组织，自愿承诺遵守包括应对环保问题在内的十大原则，从而规范约束自己的行为。作为消费者，也要提倡所谓负责任的“绿色消费”，可以通过采买绿色产品和绿色服务等消费方式促进企业向绿色转型。

　　目前我国法律对绿色GDP的关注重点。

　　一、节能减排政策的法律转化，中国节能减排已成为硬性指标，主要通过行政推动，市场机制不充分。最近中国《可再生能源法》的修改，也强调行政主导。市场机制方面，可借鉴英国的可再生能源法。但是中国市场发育程度差，需要谨慎培育与不断完善。目前中国一些地方成功地引进并实施了合同能源管理等市场和法律的方式，显示了良好的前景。

　　二、生态补偿制度化。目前中国把生态补偿制度放在财政金融问题中提出，表明中国这项制度的行政主导性质，也表明这项制度适合中国的情况，很有可能是中国绿色经济的优先行动领域。生态补偿机制需要整个国家从全局统筹考虑，要建立全国性的生态补偿机制，才能使环境保护步入良性循环的轨道。此外，对那些保护生态有功而造成经济发展滞后的地方，国家应该重点补偿，对于污染下游或牺牲人类共同的资源、环境为代价换取经济增长的地区，应该将生态补偿金提高到一定标准，不能只是“象征性”地扣缴少额补偿金。

　　三、绿色GDP考核制度化。绿色考核制度正在由初期的不确定性向确定性转化，目前主要体现在节能减排的考核机制上。例如，《北京2009年节能减排行动计划》规定了6项完善机制，其中第2项是评价考核机制。

　　四、与气候变化应对，以及低碳经济新能源等方案与绿色GDP的衔接。综合看来，我国的绿色GDP制度短期内不会成为强制性和全国统一性的考核制度，但不排除非官方的考核或地方自行考核。2009年底，作为过渡性规范的《中国资源环境核算体系框架》进入多部门会签阶段。但该指标体系只表现大气、水、森林等资源的总体数量，并不为其定价，严格意义上并不能作为可持续发展或绿色经济的评价指标。绿色经济的健康发展，需要一套能够全面覆盖资源环境经济的统计指标体系，以反映资源环境状况及其与经济的关系，衡量评价其质量。绿色经济的可统计、可监测、可衡量、可评估，对经济活动的规划、管理和评价有重大意义，也是我国更深入参与气候变化应对等国际环境保护的实际行动。

　　绿色经济的实施机制选择，除了继续探索实践行政主导型机制外，还要借鉴市场主导型机制，兼容二者优点，尽量避免其缺点。事实上，在可持续发展的实施机制中，国际社会中比较典型的两种机制，以英国可再生能源法为代表的市场主导型机制和以中国绿色GDP为代表的行政主导型机制，都遭遇了挑战，需要更多地相互借鉴和融合。

　  (作者分别为中国人民大学法学院环境法教研室主任、博导，中国人民大学法学院博士后研究员;本文系中国人民大学法学院标志性研究课题《低碳经济法律问题研究》的阶段性成果)