尴尬的流域管理

　　东经105°08’41—106°28’，北 纬27°39’—29°20’。在中国行政地图上，这一地理位置属于四川省泸州市。长江流经泸州，自西向东横贯境内。

　　这座因产美酒而闻名的城市，近年来受经济发展的刺激，也开始把重化工业作为拉动地方经济增长的新突破口。由于当地富有煤炭、硫和天然气资源，泸州市把打造“西部化工城”作为最近几年城市发展的重中之重。四大化工园区正在60多公里长的长江沿岸规划建设。按照该市规划目标：力争用5—10年时间，把泸州建成四川省化工产业发展的高地和载体。具体目标是: 2005年，四川西部化工城总资产150亿元，实现销售收入100亿元；到2010年，总资产达到250亿元，实现销售收入200亿元。

　　从长江上游到长江下游，类似于泸州“西部化工城”这样的“大手笔”在两岸比比皆是。目前，长江沿岸石化产业布局呈现出中央直属化工企业、地方性化工企业和中外合资化工企业共同“跑马圈地”的新态势。

　　长江水利委员会提供的数据显示，全国21326家化工企业中，位于长江沿岸的有近万家，目前长江流域正在建设或规划的化工园区就有20多个。在长三角16个城市中，把石油、化工等列为主导产业的有8个城市。

　　同无序的水电开发一样，沿江重化工产业的疯狂发展，更进一步增加了长江的生态负荷与压力，但显然不论是长江水利委员会还是国家环保总局，对此都无能为力。由于权威的综合管理机构缺位，以长江流域为单元的沿江经济和产业发展缺乏整体、统一和科学的规划，沿江各个地方各自为战，重复建设。

　　从国内外的经验看，流域管理问题并不是简单的水资源利用保护和分配问题，还涉及到流域内的经济协调发展、产业整体布局、水电和航运总体规划、各利益方的协调与沟通等难题。

　　但在玉带般的扬子江上，长江委的职能虽几经变化和加强，但一直没有摆脱“没有委员的委员会”、“只管抗洪防洪的委员会”等尴尬角色。

　　1988年国务院进行机构改革，在批准水利部的“三定”方案时，明确指出七大江河流域机构是水利部的派出机构，国家授权其对所在流域行使《水法》赋予水行政主管部门的部分职责。1994年水利部在批准长委的“三定”方案中更详细地规定：长江水利委员会是水利部在长江流域和西南诸河的派出机构，国家授权其在上述范围内行使水行政管理职能。随后，中央又两次明确流域管理机构代表水利部行使所在流域及授权区域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。

　　但由于职能设定问题和权限有限，长江委从一开始就在强大的部委和地方诸侯间显得软弱无力。

　　世界自然基金会一份名为《流域综合管理》的报告，曾对中国“九龙治水”的现状做过梳理，发现涉水的中央部委就有8个；水利部是水行政主管部门；国家环保总局是水污染防治的行政主管部门；建设部负责城市供水、排水和城市污水处理等；农业部的职能是面源污染控制、保护渔业水域环境与野生动物栖息地；国家林业局负责流域生态、水源涵养保护与管理和湿地管理；国家发改委参与水资源开发与生态环境建设规划并平衡农业、林业、水利等发展规划与政策；交通部负责内河航运、船舶排污控制；卫生部监督管理饮用水水源标准。

　　世界自然基金会还注意到，除了这些涉水部委，长江流域性机构就多达5个，除了水利部长江水利委员会，还有农业部长江渔业资源管理委员会、交通部长江航务管理局、长江水资源保护局(由水利部和国家环保总局双重领导)以及长江上游水土保持委员会。

　　刘振胜长期研究中国流域管理体制问题，他介绍说，1988年《水法》颁布以前，长江委的工作重点集中在建立长江中下游防洪体系、开展流域规划以及对关键骨干工程进行规划、科研、勘测、设计等方面，水行政管理职能较弱。即使是1988年《水法》颁布，其中对于流域管理机构的法律地位与管理职责也没有任何规定。

　　在刘振胜看来，直到目前，长江委仍只是流域内的“水利”行业管理部门，难以承担起长江流域的流域综合管理职能。

　　2002年，《水法》重新修订，明确规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但现实是两者并没有很好地结合起来，地方往往处于局部利益和短期政绩，在经济发展和工业布局上很少考虑流域内环境和生态问题。

　　杨桂山参加了两年前在武汉召开的第一届“长江论坛”，在论坛上，他深刻感受到地方利益的高高在上。在论坛主题发言中，各个省市的代表都在大讲本地对长江保护的贡献、自己发展面临的难处以及对其他地方的抱怨。

　　“大家没有一个坐下来协商和沟通，寻找合理解决途径的意识。”杨桂山说。

　　“权力设置的严重重叠和利益集团的分化，导致现行的水管理体制不适应流域综合管理的要求。”中科院科技政策研究所副所长王毅认为，近期解决长江水问题的核心，是制度而非技术。他也建议应加快完善各部门职能，建立国务院直接领导下的流域协调机构，中期的目标应该参照多数经济合作和发展组织(OECD)国家组建国务院资源与环境的统一主管部门。

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页