环境形势依然极其严峻，生态系统功能依然十分脆弱的情况下，“十三五”如何坚持绿色发展，推进生态文明建设？

　　十八届五中全会29日审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（下称《建议》）会议公报称，要坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。根据《建议》，“生态文明建设”将被首次写入五年规划。

　　复旦大学环境经济研究中心副主任李志青对《第一财经日报》表示，新时期的生态文明建设是一场全民战役，环保工作将进入“全民环保”的大环保阶段。要跳出“环保”来推进“环保，遵循包括经济周期、市场经济、价格机制、公共产品等在内的一切经济规律，正是从源头解决自然资源环境保护的问题，从根子上“釜底抽薪”地助力于生态文明建设。

　　环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光在接受本报采访时说，“十三五”环保面临四个特殊的外部形势：一是“十三五”是全面建成小康社会前的最后一个五年规划时期；二是环境质量可能是全面小康指标中差距最大、最难实现的指标；三是我国经济发展进入增速下降和环境承载力达到或接近上限的新常态；四是主要领域的改革要取得决定性成果。

　　“"十三五"环境保护必须要同时回答两个重大命题：一是如何满足人民群众对良好环境质量的需求？二是如何以有限的环境承载力支撑更高、更大的经济发展？”

　　他解释说，环境承载力(包括环境容量和生态承载力)是一种自然资源，具有满足人民群众基本生活需要和承载经济发展活动的双重功能，前者是生存性功能，后者是生产性功能。在进入“十三五”的时候，这两种功能之间的冲突比过去更加突出了：人民要求良好的空气、水、食品等，而经济要保持中高速增长，这两者都同时要增加对环境的使用，对已经达到或接近上线的环境承载力带来了新的更强的压力。

　　他认为，过去环境保护工作主要集中在回答第一个命题，把维护人民群众的生存环境作为主要任务，而对如何以有限的环境承载力支撑更大更多的经济发展，未予关注和行动。

　　“现在，在环境承载力已经达到或接近上限而经济仍需保持中高速增长的双重夹击下，环境保护必须更加深刻地融入到经济发展过程之中，不但约束开发行为，而且干预经济决策，用环境承载力作为最为稀缺的自然要素对经济发展进行调控，引领经济发展走向绿色化的新境界。”他说。

　　李志青认为，在“十三五”期间，生态文明建设面临着“前狼后虎”的严峻挑战，唯有发挥出改善环境、倒逼经济、造福民生的多重功效，才足以真正实现第一个百年的小康目标。

　　李志青表示，重视社会规律对于生态文明建设的最大意义在于：环保也需要倒逼。在民生这个红线面前，社会发展的成本和压力将通过医疗卫生、生活质量、公平公正、社会参与等多种渠道传递到环保领域。

　　他认为，中国的环保问题不单单是市场失灵造成的，很大程度上也有政府失灵的因素，尤其是地方政府在环保上的失职，因此，如何重新打造政府官员的绿色激励机制就变得尤为重要。目前已经开始再造绿色GDP的考核机制，但这对于环保积弊而言，可能是远远不够的。

　　中国环境规划院副院长王金南认为，“十三五”环境保护规划应该在全面建成小康社会目标下，紧紧围绕改善环境质量、保障公众健康、生态功能良好、环境安全稳定这样4个领域去设计。要确定一批环境质量已经达标、需要维持改善的城市和地方(标杆城市)、一批“十三五”经过努力能够达标的地方和城市(达标城市)、一批不能实现达标但得到改善的地方和城市(改善城市)。

　　《建议》明确，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。环保专家告诉《第一财经日报》记者，目前，环保执法难最大的障碍在于行政管理体制。地方环保局接受上级环保部门和当地政府的双重领导。尽管地方环保局在业务上听命于上级环保部门，但在预算和人事上受当地政府的领导和控制。

　　在这样的制度安排下，地方政府对环保工作的投入是全面平衡地方工作和各个职能部门的结果。实际情况往往是地方政府官员把当地经济发展放在工作的首要位置，很少考虑对企业进行环境监管。