严刚 雷宇 蔡博峰 曹丽斌

2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，我国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值的目标与努力争取于2060年前实现碳中和的愿景；12月12日，习近平总书记在气候雄心峰会上进一步宣布国家自主贡献最新举措。为了更好履行应对气候变化牵头部门职责，推进碳达峰碳中和工作，生态环境部印发了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在加快补齐认知水平、政策工具、手段措施、基础能力等方面短板，进而促进应对气候变化与环境治理、生态保护修复等工作协同增效。

《指导意见》出台的意义

积极应对气候变化不仅是我国履行负责任大国责任、推动构建人类命运共同体的重大历史担当，也是我国实现可持续发展的内在要求和加强生态文明建设、实现美丽中国目标的重要抓手。党的十九届五中全会提出，到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。在此背景下，生态环境部印发《指导意见》，强化统筹、一体推进应对气候变化与生态环境保护工作，对实现经济高质量发展和生态环境高水平保护具有十分重要的意义。

（一）统筹加强应对气候变化与生态环境保护，是贯彻落实新发展理念的内在要求。党的十九届五中全会对 “十四五”规划和二〇三五年远景目标提出的建议中指出，要加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量。二氧化碳排放控制和生态环境保护等工作，都涉及到能源消费、生产生活、物品流通的方方面面，与社会经济发展息息相关。应对气候变化既是美丽中国建设重要组成部分，也是环保参与国家宏观经济治理的重要抓手。只有从温室气体减排和环境质量改善的目标出发，充分衔接能源生产和消费革命等重大战略，才有可能破解资源能源对社会经济发展的约束，实现全社会的绿色低碳转型和可持续发展。

（二）统筹加强应对气候变化与生态环境保护，是实现减污降碳的有力抓手。由于我国的能源结构是以高碳的化石能源为主，产业结构以重化工为主，交通运输结构以柴油货车为主，因此碳排放达峰行动和大气环境治理都面临巨大的挑战。随着环境污染防治进入深水区，调整优化环境治理模式，加快推动从末端减排向源头结构调整转变，将是下一步生态环境保护的重点，这与降低碳排放的着力点和落脚点一致。因此，统筹加强应对气候变化与生态环境保护工作，强化产业、能源、交通等结构调整，将是减污降碳的核心举措。

（三）统筹加强应对气候变化与生态环境保护，是生态环境治理体系和治理能力现代化的必然方向。完善生态环境治理体系、提升生态环境治理能力，是推进生态文明建设的重要保障。党的十八大以来，我国制定实施了几十项涉及生态文明建设和生态环境保护的改革方案，“四梁八柱”的制度体系基本形成。通过这些制度体系和能力建设补齐应对气候变化工作在认知水平、政策工具、手段措施、基础能力等方面的短板，为推动各级、各部门、各主体履行减污降碳责任提供制度和能力支撑，实现新二氧化碳达峰目标和碳中和愿景。

《指导意见》解决的核心问题

“十四五”对实现碳达峰目标至关重要。然而目前来看，应对气候变化职能划转至生态环境部门后，应对气候变化与环境治理、生态保护修复的统筹融合有待进一步加强。《指导意见》从战略规划、政策法规、制度体系、试点示范、国际合作等方面提出了统筹融合的重点工作。

（一）战略规划突出生态环境保护整体发力，加强源头治理。中长期生态环境保护战略制定中充分考虑应对气候目标，规划编制阶段考虑应对气候变化内容纳入国民经济和社会发展“十四五”规划纲要文件并作为生态环境保护规划重要的一部分，在污染防治等专项规划中体现气候友好理念。在碳达峰行动方案编制中，充分吸收环境政策、制度，推动碳排放达峰目标落地。

（二）政策法规突出环境要素间既彼此独立又同步发力。一方面要加快推动应对气候变化相关立法，完善标准框架体系，发展气候投融资；另一方面要突出与现有的生态环境保护相关法律法规、标准体系和经济政策的统筹协调。在污染减排方面考虑应对气候变化与传统污染物同根同源的特性，在生态环境修复方面考虑气候变化对生态系统的作用，既能降低减排成本又能协同增效。

（三）制度体系突出行政资源优化配置和充分利用。在现有的生态环境调查制度、监测体系、环评、排污许可制度、环境监管执法、考核督查等制度中考虑应对气候变化，补齐国内应对气候变化工作在手段措施方面的短板，发挥现有生态环境保护制度在应对气候变化领域的作用，实现生态环境相关制度充分利用。

（四）试点示范突出生态环境领域要素间互补融合和协同增效。对于已经开展试点示范的工程项目要加强应对气候变化与其他环境要素之间指标的互补融合，比如低碳试点示范与生态示范创建指标不一致，但是指标之间又相互交叉，《指导意见》可以促进指标间的协调统一。对于未来要推进的试点示范创建，以针对统筹融合基础较好、协同效益明显的地方和领域为主。

（五）国际合作突出应对气候变化与生态环境履约、谈判等工作形成合力。充分吸收应对气候变化履约、谈判和国际合作积累的丰富经验，总结气候变化“南南合作”成功模式，并融入到生态环境国际合作中。加强应对气候变化与生物多样性两个息息相关要素的国际谈判、履约工作的统筹融合，推进应对气候变化与生态环境保护国际工作实现统一谋划、统一布置、统一实施。

总体而言，《指导意见》以推进应对气候变化与生态环境保护相关工作职能协同和制度机制融合为主要目的，重点围绕应对气候变化与生态环境保护统筹融合基础较好、协同效益明显的相关领域，针对性提出了相应的任务措施和工作要求，同时鼓励有条件的地方先行先试，发挥示范引领作用。作为生态环境保护和应对气候变化相关工作统筹衔接的顶层设计，是系统观念在生态环境工作的科学运用和实践深化，有利于加快推进相关职能协同和制度机制融合，有利于发挥生态环境保护现有政策工具、手段措施、基础能力等方面优势，有利于加强对地方生态环境部门的指导。

《指导意见》落实建议

《指导意见》为如何统筹和加强应对气候变化与生态环境保护工作指明了方向。各级生态环保部门要结合国家碳达峰碳中和的工作要求和自身特点，加快推进落实。

（一）提高认识，强化能力。实现应对气候变化与生态环境保护的统筹，是推动碳达峰碳中和，建设美丽中国，实现减污降碳协同，牵住以降碳为源头治理举措“牛鼻子”的重要基础。各地结合自身特点、准确定位，在谋划二氧化碳减排和生态环境改善的“十四五”目标及2035年预期的基础上，健全统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的机制。与此同时，要着力提升相关人员积极应对气候变化的意识，加强应对气候变化人员队伍和技术支撑能力建设，加大对应对气候变化相关技术研发、统计核算、宣传培训、项目实施等方面的资金支持力度。

（二）试点示范和制度建设一体推进。将协同控制温室气体排放和改善生态环境质量作为生态文明建设、美丽中国建设等试点示范的重要内容。在城市和区域的角度，积极推动空气质量达标与碳排放达峰“双达”试点示范；在行业和领域的角度，积极推动大气污染物和温室气体协同控制试点示范。相关地方和行业主管部门在试点示范的过程中应当积极应用制度和能力建设的成果，检验任务措施、政策法规、管理制度统筹融合的效果，为进一步完善应对气候变化与生态环境保护的统筹工作提供重要经验。

（三）加强宣传和引导。要利用“六五环境日”“全国低碳日”等开展主题宣传，弘扬绿色低碳、勤俭节约之风；鼓励和推动大型企业、社区、活动实施碳中和，宣传推广典型案例。要积极宣介生态文明理念，大力宣传我国绿色低碳发展和应对气候变化的工作成效，讲好“中国故事”，提升我国在应对气候变化方面的位势和话语权。

作者单位：生态环境部环境规划院