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他山之石可以攻玉

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他山之石可以攻玉

——国家环保总局高级培训班赴威尼斯国际大学学习培训收获颇丰

作者：总局人事… 资讯来源：中国环境报2005-01-06 点击数：更新时间：2005-1-6

　　编者按国家环保总局司局长境外高级培训班第二期培训圆满结束。在总局领导的高度重视和要求下，学员们通过学习，开阔了眼界，增长了见识，扩大了思路，增强了创新意识。了解到世界环保的先进理念，以及全球环境保护的最新动态，并结合我国环保工作实际，提出了很好的建议，写出了一份很有价值的总结，实现了培训目标。培训班的举办，贯彻落实了中央人才会议精神，加强了能力建设。实践证明，这种培训很有必要，富有成效。可以相信，这些经验和收获将会开花结果，进一步推动我国的环保工作。
　　为进一步贯彻落实中央人才会议精神，树立科学发展观，加强执政能力建设，在总结2004年7月司局长境外高级培训班经验的基础上，国家环保总局党组决定开展第二期培训。2004年11月6～23日，总局两名司长、两名副司长，9名省（自治区、直辖市）环保局（厅）长前往意大利威尼斯国际大学学习。
　　通过学习，大家对欧盟环境政策法规的新动向、环保新进展、环境管理和产业生态学的新理念有了新认识。
　　（一）欧盟环境政策法规不断创新
　　1、保障人体健康是立法的重要基础。欧盟环境立法充分考虑了污染与人体健康的关系，环境管理体现了以人为本。以空气质量立法为例，通过深入研究，欧盟确定了空气中有害物质与人体健康之间的定量关系。在10年左右的时间里，欧盟的汽车排放标准已由欧Ⅰ提高到欧Ⅴ标准，其中PM10排放限值由0.36g／Kwh降到了0.02g／Kwh。2、灵活运用经济手段。欧盟在实行严格法规政策的同时，注重运用环境税收、排污交易等经济激励手段，如对于污染环境的生产过程和产品征收环境税。但在实施中也会遇到一些问题，如果各国缺乏协调，企业就可能向税赋轻的国家搬迁，为了避免企业搬迁，高环境税国家也不得不实行减税，最终将导致环境税制度失灵。因此，欧盟国家之间注重了税收政策的协调。同时，欧盟正在促进各成员国实行排污许可证交易，以降低污染成本。
　　3、鼓励企业与个人的自愿环保行为。注重鼓励企业与个人的自觉行动，是欧盟环境管理的新手段，生态管理审计体系（EMAS）就是一项重要措施。对于取得EMAS资质的企业，政府要定期进行考核，每3年将证书重新核发。EMAS是企业自愿与政府管理的结合，企业可以通过认证提高自身的市场竞争力。在获得EMAS标签后，同时可以申请使用欧盟的生态标签，并可在一定程度上获取减免生态标签使用费。
　　4、严格的转基因政策出现松动。长期以来欧盟国家对转基因产品一直采取非常谨慎的态度，对用于食品加工和种植的转基因产品管理尤为严格，1998～2003年间，一直禁止新的转基因产品上市。由于这一做法遭到了美国等转基因产品生产大国的反对，并根据世贸组织原则提起诉讼，欧盟国家不得不采取一些松动措施，取消了暂停期措施，并于2004年9月开始，将原来仅允许进口转基因产品的规定改为允许种植。与美国相比，欧盟国家对转基因产品的态度更为严谨，实现了全过程监控。
　　（二）欧盟环保工作有新进展
　　1、修复受污染的工业场地。与威尼斯水城相邻的马拉盖里（Marghera）地区，在20世纪50年代是意大利最大的工业区。随着环保问题尤其是对威尼斯水城的保护开始受到社会关注，该工业区逐渐衰落，大量企业关闭或搬迁，但威尼斯城及其泻湖的环境状况并未得到根本好转。究其原因，是受污染的场地通过地下水渗透、地表径流、地表土飞扬等途径，继续污染环境。
　　为此，意大利政府于1997年颁布了相关法律，规定受污染场地在未经修复前不得开发利用。根据污染者付费原则，企业拥有者是受污染工业场地修复的第一责任方；对于无法明确的责任方，或责任方没有修复能力的，国家将承担修复任务。
　　意政府设立了专门的修复基金，并在土地转让、税收等方面为修复方提供了一定的经济激励政策。
　　2、正在实施战略环评。欧盟于1997年开始拟定有关战略环评的指令草案，2001年正式颁布，并要求各成员国在2004年7月以前必须将此指令落实为本地法律。目前，意大利、丹麦、芬兰、挪威、奥地利等国都已完成此指令的本地化。欧盟战略环评的对象是各级政府部门制定的规划及重大建设项目。具体办法是在制定城市规划时，战略环评作为规划的一个必要组成部分，由环保部门组织实施并负责审核。最后，包括战略环评的整体规划要报上级政府审批。
　　3、将历史文化融于生态农业。欧盟国家生态农业的一个重要特点，就是在保护自然资源的同时，充分考虑对历史文化遗产的保护，并在此基础上开发农业旅游。
　　（三）欧盟环境管理力度大
　　1、欧盟国家环保机构权威性高。目前，欧盟的25个成员国中全部设有环境部，其中意大利环境部负责环境和国土保护，首要职能是制订法规政策、技术标准以及监督执行。另外，意大利设有环境警察，负责查处环境违法事件。意大利有20个行政大区，大区内设有环保机构；同时，环境部在部分大区设有作为派出机构的大区办公室，监督地方执法。大区办公室向环境部负责，环境部对不称职的大区可以行使代管权，直接监督协调地方环境问题。
　　2、地方政府在环境保护中发挥了至关重要的作用。迫于选民、NGO组织的舆论压力以及政治压力，地方政府为了获得选票，往往将环保的地位优于经济发展，在制定地方环境政策时比国家政策还要严格。中央政府往往需要与地方协调，鼓励其在制定政策时更多地关心经济发展。因此，环境保护在地方具体工作中被列为最优先发展的领域，保障了可持续发展。
　　（四）产业生态学有新理念
　　产业生态学理论主要考虑了面向环境的产品设计、产业共生、延伸生产者责任、绿色供应链、服务替代产品等5个方面的内容。
　　我们对前3个方面并不陌生，关键是后两个方面。一些大型公司非常注重良好的环保形象，建立了自身的环境管理体系，并要求供货商建立同样的体系，从而形成绿色供应链。意大利大型企业在遵守环保法律的同时，往往对于众多的合作供货商企业提出同样的环境要求，形成绿色供应链。环保部门通过监督大型企业的环境管理，实现以点带面，带动了难以监控的小型企业的环保工作，节省了政府成本，提高了管理效率。
　　服务替代产品也有实际案例，如过去通用汽车公司通过购买杜邦公司的油漆为汽车喷漆，在这样的买卖关系下，杜邦会尽力向通用销售更多的油漆。这两家公司目前的合作关系是，由杜邦为通用提供喷漆服务，这样杜邦考虑的就是如何在完成任务的前提下减少油漆用量，从而实现了经济效益与环保的“双赢”。
　　通过这次学习，培训班成员对我国开展环保工作有如下体会与建议：
　　1、从保护人体健康出发开展环保工作，是环保部门执政为民的出发点。
　　从这次学习来看，欧盟在环境与人体健康研究方面取得重要进展，并已渗透到环境政策法规制定和具体工作中。目前环境与人体健康还是我们科研、标准、管理方面的弱点。为了做好这一工作，建议加强环保系统的相关能力建设，并与卫生部等部门加强协作，与欧盟国家加强合作，争取在较短时间内将这项工作启动起来。
　　2、开展污染场地修复和土壤污染防治是环保工作的新任务。
　　我国应将土壤污染防治尽快摆上议程，实行以防为主，重点修复的政策措施。如果我国在这一问题上继续采取模糊态度，也将影响国际大型企业在我国投资建设。例如，通用电器等公司在我国选址建厂时，就很关注在受污染土地恢复方面的法律规定，有时会因其不确定性而放弃投资。
　　我们建议：一、将受污染土壤修复标准的制定、使用功能区划分以及相关法规制定列入工作日程。二、加强环保部门土壤环境监测以及相关科研能力建设。三、企业在搬迁前应就其遗留的污染状况进行监测和环评，并按功能区要求提出使用规划或方案。在搬迁原址上修建其他设施需经过严格的环境影响评价和环境风险评估，对于污染严重地区建议进行示范性恢复。四、在新建企业选址以及正在运行企业的环境管理上，要严格把关，尽量避免在一些敏感地区出现受污染区域。五、研究建立污染场地修复基金。
　　3、环保部门承担战略环评的审核责任，是从规划源头统筹经济社会环境协调发展的重要保证。
　　我国目前现行的《环境影响评价法》中，没有明确由环保部门负责审核战略环评。从意大利的经验来看，做好战略环评可以把环境保护目标、任务、政策措施有机的融入经济社会发展中。为避免我国的战略环评流于形式，应修改《环境影响评价法》有关条款或出台有关条例，明确由环保部门负责制定、审核战略环评报告书，弥补现行法律上的不足。
　　4、开展环境审计，建立我国的产品环境标准体系，是防范新贸易壁垒的有力措施。
　　随着欧盟生态标签以及生态管理审计体系的逐步推广，欧盟国家对于产品的环保要求越来越高。因此，有必要着手制定我国关于产品的环境标准，既能应对国外的贸易壁垒，也可以保护我国自己的市场。
　　为了推动产品环境标准的制定工作，建议环保部门在ISO14000的基础上，开展环境审计工作，通过政府干预与企业自愿相结合，促进我国产品环境标准制定工作的开展。
　　5、与文化保护相结合是环保工作新的切入点。
　　从欧盟生态农业发展以及威尼斯水城保护，我们认识到环境保护应与文化传统的保护相结合。我国拥有更为悠久的历史文化，很多地区都是人类文化遗产，如何在保护环境的同时，保护当地的文化与自然景观，是环保工作应当考虑的内容之一。
　　6、产业生态学是实行循环经济的有效理论工具。
　　产业生态学以及美国和欧洲一些国家的实践经验，为我国如何推行循环经济提供了有效的理论与实践指导。
　　在推行循环经济的具体做法上，首先可以通过面向环境的产品设计、服务替代产品、延伸生产者责任等产业生态学理念，实现单个企业内部的产业生态化；其次，通过产业共生、绿色供应链等手段，实现企业之间、地区之间、全社会乃至于国际间的产业生态重组。这些做法可在以“十一五”环保规划中加以借鉴和落实。
　　同时，建议将产业生态学的核心内容作为各部门、城市决策者、企业决策者的培训必修内容。
　　7、加强地方环保工作是落实环保基本国策的重要基础。
　　意大利的地方政府比中央政府还要重视环保工作，这一点与我国的情况恰恰相反。我国的一些地方，尤其是在基层，往往片面追求经济发展，地方保护主义严重，对污染行为控制力度不够。建议加大公布各地污染状况的力度，推动公众与NGO对地方政府的监督，同时，继续推行从中央到地方各级人民政府签订环保目标责任书，并实行将改善环境质量指标纳入党政领导干部政绩考核的制度，明确规定环保考核不合格的处理方法。
　　8、强化管理权威和协调力度是提高管理效率的重要途径。
　　与欧盟国家的环境部门相比，我国环境部门权威性相对较低。考虑到我国的地域广阔，监督难度大，可以首先考虑在地方设置总局派出机构，以解决跨行政区域的环境污染和地方政府干预环境执法的问题。同时，为了便于环保部门与其他部门的沟通协调，建议设立由分管环保的副总理负责的国务院环保领导机构，定期检查、协调各部门的环保目标落实情况，并协调目标制定。

资讯录入：ahaoxie 责任编辑：ahaoxie

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