二、中国NGO 的产生和发展

　　在分析纯民间组织对待国家的策略之前，有必要先讨论一下它们的形成和发展。改革开放以来，中国发生了巨大的变化。政治上国家权利从中央到地方的分散，经济上多种经济成分的出现，以及社会领域中个人自主性的提高，都为民间组织的产生和发展提供了条件。同时，转型期中国出现或加剧的多种社会问题，比如环境问题、失业贫困问题、社会保障问题等，也对中国民间组织的产生和发展提出了需要。

　　正是在这种背景下，完全由个人自下而上发起和运作的纯民间组织在二十世纪九十年代，特别是九十年代中后期以来，开始在中国出现并得到了迅速的发展。这些组织主要依靠社会力量进行运作，无论是在组织结构上、管理上还是财政上都不存在对政府的依附关系。它们的独立性和自治性很强，是中国民间组织中与西方国家的非政府组织（non-governmental organization，NGO ）最为相近的组织，基本符合约翰霍普金斯大学非营利部门比较项目（John Hopkins ComparativeNonprofit Sector Project）（Salamon and Anheier ，1997）对NGO 定义的五个标准①。为了叙述上的简便，本文以NGO 来称呼它们，以区别于那些人民团体、官办或半官方的社团。

　　对民间组织，国家采取了相当严格的政策，这主要体现在有关的管理条例中②。条例的核心是双重管理体制。所谓双重管理体制是指，一个民间组织需要有登记管理机关和业务主管单位两个政府部门来管理。《社会团体登记管理条例》第9条规定：社会团体的成立首先需要向业务主管单位提出筹备申请并经其审查同意。审查通过后，该组织才有资格向民政部门申请登记注册。《社会团体登记管理条例》第6条第2款规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。③

　　然而，自下而上由民间人士成立的NGO 很难找到业务主管单位，因为很少有政府部门愿意为它们承担责任和风险。大多数的NGO 也因此无法在民政部门注册登记而成为合法的社会团体，而只能以其他注册形式存在，比如正式注册的社会团体的分支机构，机关、团体、国有企事业单位的内部团体，商业注册的团体，或者干脆以非正式的志愿者组织存在（Zhao，2001：134）。

　　对这些NGO ，政府部门事实上并没有按照条例规定进行严格的管理，而是采取了容忍和默许的态度，给它们留出了一定的空间。原因可能有这样几个方面：

　　（一）NGO 自我克制的策略是国家容忍它们存在的一个关键

　　西方国家的NGO 可以通过发展会员向政府施加压力，取得合法性。比如“绿色和平”、“地球之友”，其遍布全球的会员就是其最大的合法性来源，也是其敢于和能够与政府讨价还价的基础。中国的NGO 则常常采取一种自我限制的发展策略。以环保领域中成立较早也很有影响的“自然之友”来说，成立7年来，其会员人数一直没有太大的突破。这并不是因为该组织没有吸引力，恰恰相反，“自然之友”每天都能够收到几封（有时甚至十封以上的）来自全国各地的申请信。事实上，这是“自然之友”有意识控制的结果。梁从诫本人曾在不同的场合多次强调，要注意适度控制组织规模，不在地方设立分支机构等。④对“自然之友”的做法，高扬的评论是，“我认为限制组织规模的做法是相当明智的，不然就是自找麻烦。”（Macleod and Macleod ，2001）。

　　除了限制组织规模外，在实际活动中，中国的NGO 往往避开有争议的或敏感的问题（Brettell，2000），而将工作重心放在了推动经济发展和解决社会问题上。它们“以政府所期望的方式起到了政府所期望的作用”（陆建华，2000：124）。通过对中国环境NGO 的考察，PeterHo（2001）得出这样的结论：它们只是绿化，而不对抗政府。当中国著名的环保NGO 领导人廖晓义被问到，“你会否像一些海外的组织那样采取激进的方式来批评和要求政府解决环境问题和其他相干问题”时，廖回答说，“我不赞赏激进的方式。我致力于环保，不想把它用作政治目的。这是我的方式，也是我的原则。”（Huang ，2000）。所以，政府并没有像管理条例所规定的那样对它们进行严格的管理，而是给他们留出了一定的自由活动空间，甚至有些时候政府还会主动与其进行沟通和合作。

　　（二）对政府而言，NGO 有可以利用的价值

　　改革开放以来，随着经济的飞速发展，各种社会问题也日益凸现和严重化，政府已经意识到光靠政府自身的力量是无法完全解决所有这些问题的。一位前副总理说，“社会团体的作用是集中资本，满足政府不能满足的社会需要。我们支持它们——中国如此之大，国家不可能顾及到所有的方面。”（引自Cook等，1994：4）。而小政府大社会也基本上成为了社会的共识。很多NGO 已经凭借其灵活高效的工作方式，以及政府工作人员少有的志愿精神和工作热情，在基层开展了大量的社会活动，积累了一定的组织动员能力，以及社区工作经验和技巧。它们解决社会问题的能力和经验是对政府功能的一个直接补充，这也是国家所希望看到的。

　　另外，NGO 的符号价值也对国家有着很大的吸引力。在一个全球社团革命的时代，NGO的符号价值是它们能在某种程度上粉饰政府的行为，提高政府的国际形象。比如在绿色申奥运动中，政府积极寻求与环境NGO 的合作，并且还建立了由政府部门、企事业单位、环保团体与民间组织、市民个人参与的“绿色奥运行动计划联席会议制度”。NGO 组织的负责人随同北京奥申委代表团前往瑞士洛桑作申办城市的陈述。另外组织1100个民间团体的代表联名给奥委会写信表达它们对北京申奥的支持等，都起到了NGO 粉饰作用。它可以向外界传达这样一个信息：“政府在和NGO 合作”，进而使政府的行为带上了公民参与的色彩，从而提升其国际合法性。⑤

　　（三）国家已经没有能力完全控制社会

　　改革开放以及“多头管理”使得政府及其治理机构经常处于一种“有组织的无政府状态”（邓正来，2000），中央政府的命令不再像以前那样得到完全一致的执行。邓正来用“政策缝隙”加大和“政府能力下降”来描述这种现象。不同的机构出于角色定位的不同，对民间组织采取了不同的态度和政策。正是这种政府管理的松散以及政策上的“弹性”给民间组织的发展带来的一定的空间。

　　（四）国际规范和标准的积极影响

　　当一个国家认为有必要成为国际社会的一员时，国际性的规范就可能得以在这个国家有效的遵守和维护（Finnemore and Sikkink 1998）。二十世纪八十年代末，特别是九十年代，中国加入了很多国际组织，签署了很多国际公约。其中包括“经济、社会和文化权利国际公约”和“公民权利和政治权利国际公约”。这必然对政府的国内政策以及行为产生一定的影响。上面叙述到的NGO 的符号价值也正式产生于此。另外，国际社会压力也会使政府避免压制NGO.可以讲，国际社会为中国NGO 的发展提供了政治机会，尤其是在中国加入WTO 之后。

　　总之，中国NGO 产生、发展是在这样的一个背景下：国家已经没有能力完全控制社会，然而它仍然保持着绝对的优势，并且仍然希望控制社会；同时，社会的能力和自主性正在迅速加强，然而还没有能力对抗国家。结果是，一方面，国家的严格控制政策使得NGO 很难在民政部门登记注册；另一方面，社会的需要以及国家的默许又使得NGO 得以存在和发展。正如韦伯所指出的：几种矛盾的秩序同时存在时，社会必然存在以妥协为内容的默认机制（韦伯，1998：11）。NGO 就是国家和社会之间矛盾妥协的产物，是转型期中国的特殊产物。

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