创新与节约缓解农业用水供需矛盾

　　专访国家发展改革委产业所农村经济研究室副研究员方松海

　　我国农村实行家庭联产承包责任制后,“统分结合”变成了“分”得充分,“统”得不足。这就造成了农村地区包括农田水利设施在内的公共品供给的缺失,因此需要建立一套完整而系统的管理制度和模式

　　文/本刊记者 刘斯斯

　　2011年2月10日,凌晨的北京城,终于迎来了60年来最晚初雪的降临。

　　北京人少有如此期盼一场冬雪的降临。虽然历年来北方的冬天总是干旱少雨,然而首都这一场迟来的雪,着实让很多人再次体会到旱情的紧迫。

　　缺水对于中国来说并不是新问题。在水资源地域分配不均、水体污染等因素的影响下,面对城市、工业以及农业用水的持续增长,全国的用水形势愈加严峻。

　　为缓解农业农村用水困境,今年我国将着力加大对农业基础水利设施的投入。围绕如何最大限度地发挥资金效用,并多方面解决我国农业用水资源的供需矛盾等问题,本刊专访了国家发改委产业所农村经济研究室副研究员方松海。

　　创新管理制度

　　《中国投资》:中央今年着力加大对农田水利设施的投资力度,您认为应该如何最大限度地发挥这笔资金的作用？

　　方松海:目前我国大部分农村水利基础设施的情况大同小异,即修建于上世纪50—70年代,改革开放以后,伴随农村管理制度的变革,农村自身可支配的修建经费减少,相关水利设施的建设也随之举步不前。

　　我认为农村水利基础设施的修建,除了资金的投入外,还应着力改善相关管理制度。我国农村实行家庭联产承包责任制后,原本强调的“统分结合”,在实际运行过程中变成了“分”得充分,“统”得不足。这就造成了农村地区包括农田水利设施在内的公共品供给的缺失。之前在甘肃调研时发现,一些地区70%左右的水利设施都已经不能使用,农业生产只能靠天吃饭。

　　《中国投资》:那么您认为应如何改善这种状况？

　　方松海:需要建立一套完整而系统的管理制度和模式。目前我国农田水利设施的修建主要是两种模式,其一是发包市场。举个例子来说,在福建一些地方修建沿海护堤时,就承包给工程队去做。政府则主要起到监督的作用。

　　但考虑到我国农村小水利普遍比较分散,如果每一个都采用这种工程队发包方式,一方面运作困难,另一方面政府的监督成本也会很高。

　　另一种方式则是由村集体或者农民自身参与建设,然后国家发予相应补贴。这种类似“以工代赈”的方式同样被置于上一级政府的监督之下,不失为一种可行的模式。

　　当然,无论是哪一种制度或模式,有一个问题非常关键:应对有成果的做法给予足够的奖励,并对效果不佳的情况施与具有足够威慑力的惩戒,促使国家发放的资金达到最大的使用效果。

　　大力发展节水农业

　　《中国投资》:面对未来严峻的农业用水供需形势,除农田水利设施的修建外,您认为还应通过哪些途径解决这一问题？

　　方松海:这里我想先举一个例子。以色列这个国家,其沙漠面积约占总国土面积的2/3,但就是这样一个严重缺水的国家,却成为世界农业发展的一个典范。

　　1949-1993年,以色列农业生产持续增长,而农业用水量在经历了1966年之前的增长、1966-1986年的稳定之后,于1987年开始减少。农业和种植业单位产出耗水系数(产出指数与用水指数之比)从 1958年开始就逐年变小。

　　单位产出耗水系数越小,即意味着农业用水效率越高。以色列的经验表明:有限的水资源会成为农业生产的制约,但随着科技投入的增加和用水效率的提高,这种约束可以被打破。

　　《中国投资》:那么具体来说,这一经验应如何运用到我国的农业生产中？

　　方松海:长远来看,国家应通过农业节水设施的建设、农业节水技术的研究和水污染的治理,来构建长久、可持续的农业生产能力。

　　第一,多方面建设节水农业。首先,将华北、西北地区视为节水重点地区。从全国的降水量和农业需水量对比的情况来看,中国西北的甘肃、新疆、内蒙古、宁夏等省(区)存在巨大的用水补给缺口,降水量不足农业需水量的一半。华北地区也濒临水资源入不敷出的边缘。但是,就是在这些用水最紧张的地区,田间灌水的灌溉定额反而远远高于全国平均水平。对于这些不科学耕作加剧用水紧张的地区,推广节水设施、限制粗放用水、集约高效地利用水资源尤为重要。

　　其次,提高灌溉水利用系数,控制水田灌溉及推广水的循环利用。

　　此外,在对单位耕地面积用水量与各种粮食作物种植比重的相关性分析中可发现,农业用水量的增长,更多地来自非粮食作物种植需水的扩张。因此,通过对非粮食生产节水工程的投资,以带动整个农业生产节水,从而促进粮食生产能力的提高,可能是一种比较效益更高、更有效的路径。

　　第二,支持农业节水型技术的研究和推广。节水是一个整体概念,必须通过整个农业领域(包括粮食作物和经济作物)节水技术的实施,实现整个农业的节水。以色列之所以能够高水平地使用灌溉水资源,是以一定的科研和推广投入为前提的。如果能够在作物节水、降低灌溉设施成本两个问题上共同取得突破,解决水资源问题将更为轻松。

　　第三,适当提高农业用水价格,并对此进行财政补贴。目前,中国农业用水价格过低,这是造成水资源浪费和用水效率不高的原因之一。一边是水资源高度稀缺,一边是低价和大量浪费,这并不符合中国的国情。因此,应适当提高农业用水价格,激励农民采取节水技术。同时,节约水资源具有显著的外部性,这种节约行为本身属于公共品的范畴。因而在提高水价的同时,政府亦应通过财政对采用节水技术的农民进行补贴。

　　第四,遏制和治理水污染。这是任何一个涉及生存和发展的议题都无法回避的内容。这个问题解决得不好,前面所说的一切措施都没有任何意义。在中国,治理和控制水污染将是一项长期任务,必须对工业污染、生活污染和农业污染采取全面、系统的措施,这些措施应该以完善的法律为基础,并以强大而公正的行政执法能力作保障。