浅论西部大开发中生态环境保护立法

　　[摘要]我国已颁布实施了7部环境保护法律、9部资源管理法律、30多部生态环境和资源保护建设的行政法规，以及30多部与可持续发展相关的其他法律和行政法规，395项各类国家环境标准，600多件地方性的生态环境保护法规。我国宪法和一些法律法规中也有许多关于生态环境保护的规定。此外，我国还加入了联合国《人类环境宣言（斯德哥尔摩宣言）》等十多项国际生态环境保护的公约、条约，从而基本形成了既适合我国国情又初步与国际接轨的以多个单行生态环境和资源法集合为法群形态的环境法律体系。我国现行特别是早期颁布实施的生态环境保护的法律法规，，其主流理念印有浓厚的"人类中心主义"的文化价值观及非持续发展的烙记。一些相关规定不尽完善合理或虚位。生态环境保护的法律法规尚不完备。

　　（一）
　　自党的十一届三中全会以来，我国已颁布实施了7部环境保护法律、9部资源管理法律、30多部生态环境和资源保护建设的行政法规，以及30多部与可持续发展相关的其他法律和行政法规，395项各类国家环境标准，600多件地方性的生态环境保护法规。我国宪法和一些法律法规中也有许多关于生态环境保护的规定。此外，我国还加入了联合国《人类环境宣言（斯德哥尔摩宣言）》等十多项国际生态环境保护的公约、条约，从而基本形成了既适合我国国情又初步与国际接轨的以多个单行生态环境和资源法集合为法群形态的环境法律体系。这样，就为遏制我国的环境污染、生态和资源破坏，改善环境质量，促进生态环境与经济、社会协调发展，维护我国的生态安全奠定了良好的法制基础，也为今天实施西部大开发战略提供了有力的法制保障。当然，我国现行的生态环境保护的法律法规也还存在不足，这方面的立法工作距离依法开创文明发展道路，促进人和自然的协调与和谐的要求还有些滞后和软化。具体地说，似存在以下几方面的问题：
　　⒈立法主流理念的错位。详析我国现行特别是早期颁布实施的生态环境保护的法律法规，不难看出，其主流理念印有浓厚的"人类中心主义"的文化价值观及非持续发展的烙记。这种错位的直接结果是否定了人和自然相互依存的客观规律，而错误地确认了人类对自然享有主宰的权利，纵容了人类肆意干预自然的欲望和行为，掩盖了这些欲望行为短视近利实际上是自残的实质，造成了对自然资源的滥采浪费和对人类生存环境持续无度的破坏，使人类深深地陷入影响自身生存与发展的生态危机之中。这也是我国乃至全球生态环境和资源不能得到有效保护，仍在日趋恶化的重要成因之一。
　　⒉含有较多的计划经济色彩，与我国确立的社会主义市场经济体制不相适应。我国现行的生态环境保护的法律法规大部分是在计划经济背景下制定的，有些规定明显不符合与时俱进的创新精神，不适应社会主义市场经济体制下生态环境与经济、社会协调发展的需要。如自然资源产权虚置和自然资源流转体制的缺陷或空白，导致了我国自然资源配置效益低下，自然资源利用短期行为严重，资源滥采浪费频发，生态环境破坏加剧。又由于土地使用权的流转缺乏有效的法律保障，致使国家土地资产严重流失。据国土资源部有关部门估算，仅此一项国家每年即损失二、三百亿元。再如现行的自然资源有偿使用制度、价格制度与核算制度存在的严重缺陷，也造成了资源低价、原材料平价、产品高价的严重不合理的扭曲现象，影响了自然资源利用率的提高和对生态环境的珍惜。
　　⒊一些相关规定不尽完善合理或虚位。如餐饮、洗浴业产生的废水、废气、固体废弃物，音像、娱乐业、建筑业及交通行业产生的噪声已成为当今影响环境、严重扰民的热点、重点和难点问题。但由于现行法律法规对此尚缺乏有力度、可操作的处治规定，致使这些扰民的环境问题，至今得不到有效的解决。此外，由于相当一部分法律法规对污染行为规定的应缴费用过低，处罚偏轻，力度较差，使得依法应交纳的排污费、占用费或罚款，往往比投资治理污染或者购置、使用污染防治设备、设施、工艺的开支少得多，一些企业个人便错误地认为交钱比治理划算，便交钱买"污染权"，还自诩此为"合法污染"。这样的处罚就起不到法律应有的惩戒教育和返正作用。再如，一些法律法规的规定未能依照自然生态规律来确立，助长了自然资源开发利用中的浪费和生态环境破坏现象。像水法中对水资源管理所作的条块分割、各自为政的规定，就违背了水系及流域的整体性和生态性，使得狭隘短视的地区利益得以合法地侵害长远的整体的甚至是全民族的利益。如黄河、塔里木河、黑河等在下游地区断流，罗布泊、居延海的消失等均与未能科学合理地规范、调整中上游地区过度开发和利用地表水有着直接的关系。此外，对人们对生态环境需求的关注也远远不够；对尊重并依法保障公民享受无污染的空气、水、食物，享有日照权、通风权、宁静权、眺望权、及欣赏优美的自然景观的权力，使公民的环境权具有不可剥夺性和公益性尚属虚位或规定得过于原则空泛。这些问题均需通过对法的修订完善来纠正解决。
　　⒋生态环境保护的法律法规尚不完备。随着经济社会的发展、生态环境形势的变化，特别是西部大开发这一"百年大计""千年伟业"的提出和实施，迫切要求尽快制定尚属虚位的西部开发法、黄河法、环境影响评价法及光电磁波污染防治法等，还应注意退耕还林还草，山地、荒地、林地、耕地及水源等方面的环境保护生态建设以及发展生态农业、沙产业、草产业、果产业和南水北调、西电东送、禁伐天然林等方面的立法。建立一些诸如农村土地永利制或永包制，荒山荒地沙化地谁治理谁所有谁受益的法律制度，以保障西部大开发的稳定性、持续性，并进一步完善我国的生态环境保护的法律体系。其他有关的立法特别是在经济立法和西部大开发立法中，也应当坚决地贯彻可持续发展的总方针，将生态环境保护列为重要内容，真正实现经济社会和环境保护的协调发展，切实维护我国的生态环境安全。同时，各地还应根据具体情况，针对当地面临的突出的环境问题，及时修订原有的法规，并因地制宜，加快制定新的地方性法规，力求经济效益、社会效益与生态环境质量"三赢"，使地方立法既与当地的经济、社会和环境建设同步发展，又具有较强的针对性、适用性和可操作性，成为生态环境和资源保护建设法律体系中不可或缺又富于鲜明地方特色和创新性的重要组成部分。
　　（二）
　　生态环境保护的立法已被党和国家确定为完善社会主义市场经济法制体系的重点和急需解决的问题，也被列为"十五"计划的重要内容。完成这一艰巨而重要的立法任务，使西部地区的生态环境建设取得突破性的进展，使西部大开发有一个良好的开局并健康、有序、优质地进行，除了矢志不移地贯彻可持续发展的总方针外，把握好以下六个原则十分关键。
　　⒈坚持经济发展同生态环境保护相协调原则。西部大开发，是我国在改革开放和现代化建设的新阶段提出和实施的以发展为主题具有全局性的战略，是对我国经济结构、对区域发展重点和政策的重大调整，也是对国土的新的改造和对资源的再配置。为此，在制定和实施西部大开发战略、政策、规划、计划和立法时，首先，要正确确立开发发展与生态环境保护的关系，要把生态环境保护建设摆在与经济发展同等重要的位置，列为同等重要的目标，采取同等有力的措施。在西部一些生态环境脆弱，或者生态资源破坏和环境污染严重的地区，则应当把改善生态环境和控制污染放在优先的位置，绝不能以牺牲环境为代价。只有依法有效地保护好生态环境和资源，才谈得上大开发和大发展，否则开发和发展只可能是无源之水、无本之木。此外，在确立法律规范时，还应注重在经济市场化的大背景下，要避免偏重发展资源导向型经济的急功近利的倾向，而应着重发展市场导向型的新的特色经济，加快西部从资源优势向经济优势的转化；防止把西部大开发简单化为"大开挖"、"卖资源"，片面追求数量的扩张而忽视质量的提高，加剧西部生态的大破坏和环境质量的大逆转。所以，必须通过立法确立"谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁使用谁付费"的制度，使西部的资源资本化，资源再配置科学化、法制化。在实行互惠互利的以资源换资金、换技术的前提下，发展具有西部特色的经济，建立高科技加工制造业，提高产品包括农副产品的科技含量和附加值，打造享誉全国、闻名于世的名牌精品，使西部经济形成由原材料供应型向低耗低污染高效益的科工贸一体化开发型的良性转化，实现经济开发与生态环境保护建设的协调发展。
　　⒉坚持依法开发、有序开发的原则。在我国的改革开放过程中曾有一些地方上开发项目时，屡屡违反法律法规的规定，不作调查研究，不作可行性论证，一哄而上，盲目开发，最后被整顿下马。这种浪费资源，破坏生态环境，又劳民伤财的沉痛教训当永世汲取。今天，我国的生态环境保护法律体系已经初步形成，依法治国业已成为治国的基本方略，就再不能出现在开发中违反法律、破坏生态环境和资源的行为了。必须牢固地树立可持续发展的理念，在坚持依法开发、合理开发和有序开发的原则的前提下，实事求是、统筹规划，按照市场经济规律和客观规律、制定和实施加快西部开发的法律法规。
　　⒊坚持资源开发和节约、保护并举，并把节约和保护放在首位的原则。回顾我国开发的历史，大都遵循的是粗放型"突进式"发展模式。这种模式是以牺牲环境质量、无度的环境消费、轻视环境和资源保护为代价，来达到单一的暂时的经济增长。由于这种增长不考虑对当代人特别是对后代是否带来持续发展的好处，所以，这种粗放型突进式的发展，造成生态环境破坏，区域资源逐渐枯竭是必然的结果。为此，在加快开发西部各种优势资源和发展特色经济的过程中，一定要充分考虑生态环境的承载能力，把资源开发的规划、设计、建设、运营等各个环节纳入法制化轨道，严格实行全流程的清洁生产，使得西部的资源开发既满足当代人的需要又考虑到后代人的发展，实现代内及代际的公平和资源的永续利用。其中，通过立法确立环境影响评价制度即坚持先评价后开发的原则；确立坚持节约和优先保护西部紧缺的资源，特别要保护水资源和天然植被资源的原则极为重要。此外，还要严格执行取水许可证制度。在干旱和半干旱地区，如果尚无有效的水资源节约和保护措施，就应立法限制或禁止水资源的进一步开发。
　　⒋坚持生态建设和污染防治并重的原则。在西部大开发中，必须做到生态建设与防治环境污染统一规划，同步实施，坚持保护优先，预防为主，防治结合。目前，西部污染总量虽然低于东部，但单位产值的污染物排放量却大大高于东部。西部城市和工矿区的环境污染程度一般都超过了东部。据国家环保总局最新统计结果表明，西部地区工业污染企业"一控双达标"的合格率要比东部地区低20.1个百分点。在西部大开发的过程中，以能源、矿产资源开发及原材料加工业为主体的产业结构，在相当一个时期内仍将占据着西部经济的重要位置，因此，西部的工业污染仍将会进一步加剧。此外，东部一些地方，把在"一控双达标"中被取缔、停产的诸如造纸、制革、电镀等重污染企业以及一些应当淘汰的落后而又污染严重、耗能耗水高的工艺、设备、项目，假借支援大开发的名义转移到西部地区，使得西部已经十分严峻的生态环境雪上加霜。因此，在有关的立法中，首先要严格规定凡是新建、改建或扩建生产和工程项目，必须做到无污染或达标排放，切实保护生态环境。还要规定，在西部进行产业、产品结构调整时，那些符合产业政策，达到了一定生产规模但又造成污染的工业企业，也必须进行技术改造，限期达到污染物排放标准。而对那些耗能耗水高，效益差，污染严重的工业企业，特别是国家明令禁止的"十五小"、"新十五小"企业及淘汰的工艺、设备，则必须坚决予以关停或淘汰。同时，还要严格禁止东部以及国外的污染项目西进。对西部的开发项目统筹规划，合理布局，依法调控，并全面推行清洁生产，实行生产全流程的污染控制，遏止西部地区环境的继续恶化。
　　⒌坚持统筹兼顾、因地制宜、突出重点、分类指导的原则。西部地域辽阔广大，自然条件复杂多样，南部丘陵、西南的云贵高原、西北的黄土高原、青藏高原、东北的内蒙古高原之间的生态环境状况差异极大，各自面临的具体生态环境问题也大不相同。因此，各地的生态环境保护立法，必须统筹兼顾、因地制"法"，针对本地区突出的生态环境问题，确定立法重点，制定具体规范，通过严格执法和持之以恒的奋斗，再造出一个秀美的西部山川。如，在确立西部水资源的开发、利用和保护的法律规范时，必须明确跨省区、跨流域用水调水工作中的权利义务关系，打破狭隘、画地为牢的传统的地域观念，树立全新的科学的互利互惠、共同发展的大开发意识。
　　⒍坚持"拿来"原则，积极借鉴国外生态环境和资源保护的成功经验。西部大开发中的生态环境和资源保护建设立法不但要认真总结汲取我国自己的经验特别是改革开放以来东部开发的成功经验，还应当顺应经济全球化的潮流，解放思想，认真研究吸收国外保护生态环境、发展经济和开发不发达地区的有益经验。如美国在开发西部时，先后制定了宅地法、鼓励西部植树法、田纳西河流域管理法、西部地区再开发法等多项法律，科学配置了资源，保护了生态环境，从而有力地保障了美国开发西部战略的顺利实施和成功。日本也是于二战后专门制定了北海道开发法等法律，使这个日本最为贫穷落后的地区，在不到50年里，便跃升为经济发达，社会生活现代化且自然生态平衡的先进地区。这些以立法保障经济、社会、环境三种效益共赢的经验就值得我们借鉴。其他如埃及、以色列、澳大利亚、巴西等一些地理、气候、经济状况与我国近似的国家以立法促进经济、社会与生态环境协调发展的成功经验也需要我们细心研究，取其精华，为我所用。还有，世界各发达国家从200多年"先污染后治理"的教训中得出的"科技、资金加法律"的环保之道等也都值得我们立法时吸纳。
　　另外，立法时还应尽可能注意与国际公约、条约、惯例和WTO的准则衔接，以适应我国在西部大开发中特别是"入世"后从国外引进资金、技术、人才以及国际交流的需要；还应树立全球化意识，在处理关系全人类共同利益的生态、环境、资源以及人口、粮食、和平、发展等重大问题时，严格遵循互相支持，平等互利，携手合作，齐心协力保护人类共同家园：地球的行为准则。