四、建立科学合理的生态补偿机制，让现代化成果惠及西部人民

    针对目前资源补偿存在的上述问题，我们认为，必须建立科学合理的生态补偿机制，以体现西部地区的生态资源价值，促进地区之间的协调发展，让现代化成果惠及西部广大人民。

    (一)转变观念，用法律制度来保证西部老百姓的生存权和发展权

    在观念上首先必须抛弃传统的生态无价的观念，明确生态系统的资本价值。中央及东部地区要认识到,经济发达地区对相对贫困地区的补给,不单纯是“扶贫”,更不是“恩赐”而是利益回归。国家为了保护生态环境,限制西部许多地方的开发利用，这种限制阻碍了西部生态资源这一生产要素遵循价值规律在市场上的自由流转，因而决定了西部地区产业的利润率一般要低于东部及发达地区产业。如此看来，西部地区收益偏低缘于其为国家生态环境安全作出了贡献。因此，对西部生态补偿不是支援的问题，而是责任和义务的问题，是一种社会分工和利益互补。

    建议：①将“西部生态补偿机制”置于国家战略的地位来考虑。西部是整个国家的西部，生态补偿不仅是对西部补偿，也是对全国资源环境的整体补偿；不仅是环境问题，也是政治问题。②将生态补偿机制从政策层面上升到法律层面。生存权和发展权是人的首要基本权利，是人的其它权利的基础，没有生存权，任何其它权利都失去意义。生态补偿机制是个法律问题，如果只当政策问题，起不了作用。因此，尽早在国家层面出台一部生态补偿法，用法律制度来保证老百姓的生存权和发展权。

    (二)保持政策的稳定性，建立生态补偿长效机制

    退耕还林工程全面实施6年来，西部地区荒漠化和土地沙化整体扩展的趋势已得到初步遏制，如内蒙西部的阿拉善盟境内的浑善达克沙地、科尔沁沙地和毛苏沙地三个沙地，经过几年的治理，整体得到好转。但是，生态建设是长期的、艰巨的任务，阿拉善生态退化的现象有所缓和，但是生态退化的趋势没有改变，内部还有很多环节没有治理。治理沙地40－50年方能见效，只用5－8年来退耕还林是远远不够的，因经济林8年方能长成，生态林成材期普遍需要15年—20年。我国西部地区退耕还林主要以生态林为主，如果国家过早地停止退耕补助，农民没有了预期的收益，可能会出现毁林复耕的局面，退耕还林的生态成果难以维持。因此，国家政策一定要有长期性、连续性和稳定性。

    建议该政策调整分两步走：第一步：继续推进退耕还林工程，尤其要扩大重要江河流域所涉区域的实施范围，将退耕还林的补助期限延长到20年左右。今后再安排退耕还林计划项目时，补贴政策和项目应进一步向生态脆弱的西部省区倾斜，防止补贴资金撒胡椒面。第二步：将政策转化为制度，只有当工业化发展到农民离开土地能生存时才能中止这项政策。

    (二)建立有利于生态保护的财政转移支付制度

    1、在财政转移支付项目中增加生态补偿科目。制度上，中国财政部制定的《政府预算收支科目》中，与生态环境保护相关的支出项目约 30 项，其中具有显著生态补偿特色的支出项目如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的三分之一强，但没有专设生态补偿科目。建议在国家财政转移支付项目中，增加生态补偿项目，用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿、对西部生态退化严重区域恢复补偿等。

    2、建立“资金横向转移”补偿模式。富裕地区直接向贫困地区转移支付，通过横向转移改变地区间既得利益格局，来实现地区间公共服务水平的均衡。目前中央政府纵向转移支付是最主要的补偿方式，我国区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微，这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。在这方面，我国可以借鉴德国的做法。在德国，横向转移支付基金有两种资金组成：①增值税由州分享部分的1/4；②财政富裕的州按照统一标准计算结果拨给穷州的补助金。我国横向转移支付可以考虑建立区际生态转移支付基金。支付基金的运作模式须要由相关地方政府共同推动，并采取市场化运作基金的方式。

    (三)科学量化补偿标准

    在制定生态补偿标准时，欧盟广泛采用"机会成本法"，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。另一个可以借鉴的例子是美国的退耕补偿政策。虽然美国退耕项目的补偿资金全部由政府提供，但政府并不统一规定一个补偿标准，而只是首先根据其所确立的实现森林多功能目标，建立了"环境效益指数"和"根据土壤特点经过调整的租金率"这两个评价体系，用于估算能够基本反映各地实际情况的租金率。然后，美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率(即补偿标准)。这种方式确定的补偿标准实际上是农户与政府博弈后的结果，化解了许多潜在的矛盾。

    根据我国地区差异性，补偿标准在区域之间也应有一定的差异，有些项目的补偿标准在政策制定时就设定一个范围区间。为此，制定科学生态补偿标准有如下两个思路：一是根据某一生态系统所提供的生态服务来定价，二是根据生态系统类型转换的机会成本(即由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权)来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强。但是，从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。因此，建议政府在近期内根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。不过，这可能是一个长期的过程，因为当前的生态服务价值化研究还远没有达到实用的程度，在价值化的理论与方法上还有许多工作要做。

    另外,在制定补偿标准时还应综合考虑各方面因素。我国“退还工程”的补偿虽然解决了部分地西部地区的生活问题，但与瑞典等发达国家对退耕造林实行50%的补助率相差甚远。建议在调整补偿标准时应考虑以下三个因素：(1)要考虑通货膨胀的因素。现有的退耕还林工程项目区每亩补贴50元的种苗及造林费，这是1999年确定的，近年来物价攀升，种苗及造林成本不断攀升。据林业部门测算，西北地区实际造林成本平均为每亩300元左右，其中，仅苗木费一项平均就达150元左右。建议将实物补偿与货币补偿与物价变动因素联系起来。(2)国家对生态公益林的补偿要考虑原始投资成本。从材林培育的投入产出分析:从最初整地造林--进入中成林期,基本属于无产出的投入期;进入中成林期后--成熟林期,为产出期,即对投资者的投资回报期。这一时期,从开始间伐到全部伐完为止,投资者可根据采伐方式不同逐年或一次性地取得投资回报,以收回其全部原始投资并获取投资利润。生态公益林建设则不然。国家明确规定,生态公益林禁止经营性采伐,因此无论是现有中幼林或中成熟林、用材林或经济林,一旦被划定为国家生态公益林,即意味着投资者必须改变其原有的经营目的,并无法从林木经营中收回投资成本和取得经营利润,对此,国家补偿额应包括原始投资成本。(3)要考虑林地产权以及土地价值。西部生态林一旦成林后，国家在逐步将重要生态公益林林区收归国有时,应该考虑林地的产权问题及土地价值,切实解决农民在林地被收购后的生存基础问题。

    (四)征收“生态税”或“生态附加税”，建立长期稳定的补偿资金来源

    课征生态税，可以有效地解决生态资源物质补偿和价值补偿的双重关系，可以有效消除市场在生态环境问题上存在的外部不经济现象。目前我国不存在纯粹意义上的生态税收，在我国现行税制中，资源税与生态税相去甚远。

    建议一：设置生态税种。“生态税”在内容上应该考虑以下方面的因素：①区域上，西部地区作为中国生态屏障区，为全国的生态环境安全提供了难以计量的生态服务功能，需要设置具有典型区域差异的税收体制，补偿西部的生态保护与建设，体现“分区指导”的思想。②类型上，对严重破坏生态环境的生产生活方式利用税收手段予以限制，如对木材制品、野生动植物产品、高污染高能耗产品等的生产销售征税。③对环境友好、有利于生态环境恢复的生产生活方式给予税收上的优惠等。因此这里的生态环境税并不是法律意义上的税种定义，而是建立有利于生态环境保护和协调发展的税收体制的含义。

    建议二：在"生态税"没推出之前，可以考虑先推出"生态附加税"。"生态附加税"类似城建税或教育费附加的形式,其优点在于税源较为稳定，征收简便。“生态附加税”可附在3种主要税种上(增值税、营业税、企业所得税)。如三峡年发电量847亿千瓦时，如果每度电提取生态补偿费5厘就是4235亿元，仅此一项可以保住28个像云南省德钦县那样的长江中上游贫困县的原始森林。又如内蒙，如果征3%生态附加税，按其年税收收入700亿总量计算，一年的生态税收就能达到近3个多亿。

    (五)明确“生态功能区的区划”， 科学界定生态效益的提供者和受益者的范围

    西部地区要在全国生态功能区划的基础上，明确各生态功能区的定位、保护的责任和补偿的义务。建议将“生态功能区”分成五个级别：Ⅰ、Ⅱ为生态效益的提供者，Ⅲ为不提供者不受益者，Ⅳ、Ⅴ为生态效益的受益者。由中央政府在全国范围对Ⅳ、Ⅴ级收费，对Ⅰ、Ⅱ级进行补偿，从而建立“提供者收费，受益者付费”机制。科学地界定生态效益的提供者和受益者，是将钱科学地收起来、合理地花出去的“突破口”。

    参考文献：

    1.王金南等：《生态补偿机制与政策设计》，中国环境科学出版社，2006年第1版。

    2.冷淑莲：“关于建立生态环境补偿机制的思考”，《价格天地》，2007年第2期。

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