公众参与：生态城市建设的有效路径
摘 要：生态城市建设的目标是科学发展，建设宜居型城市。政府环境行政的不足决定了生态城市建设必须吸纳最广泛的公众参与其中，生态环境的公共性使得城市公众有可能协调一致行动，以绿色生活方式促进家庭、社区、社会层面的生态环境改善。政府应当更加完善有关公众参与的法律和政策，为公众参与生态城市建设提供现实渠道和切实保障；城市公民应自觉培养生态可持续性行为习惯，在生态城市建设中发挥自律、监管、建言献策的作用。
关键词：生态城市，环境行政，公众参与
一、生态城市建设的目标和任务
目前，国内乃至国际上并没有真正意义上的生态城市，只能说不同的城市依托各自的自然环境特征、经济区位特点和社会文化特色，在努力朝着经济发展、社会和谐、环境健康的方向发展。我国自20世纪80年代开始生态环境建设的探索，约有20多座城市如广州、上海、宁波、昆明、成都、贵阳、长沙、扬州、威海、深圳、厦门、铜川、十堰等先后提出过建设生态城市的奋斗目标。按照2003年国家环保总局公示的《生态县、生态市、生态省建设指标(试行)》，生态市的主要标志是：生态环境良好并不断趋向更高水平的平衡，环境污染基本消除，自然资源得到有效保护和合理利用；稳定可靠的生态安全保障体系基本形成；环境保护法律、法规、制度得到有效的贯彻执行；以循环经济为特色的社会经济加速发展；人与自然和谐共处，生态文化有长足发展；城市、乡村环境整洁优美，人民生活水平全面提高。以此为指导，全国很多地方都提出了生态城市建设的目标、规划、实施办法，有的按照生态城-生态区-生态县城直至生态小城镇的思路拓展，有的按照生态示范园区的模式推广，有的按照绿色生产-绿色消费-绿色基础设施建设全方位铺开。
笔者认为，生态城市建设的总体目标是：科学发展，建设宜居型城市。具体可分阶段安排不同时期的建设任务，如以3年为一个阶段期，设定每个3年的递进式任务：城市生态规划及城市居民环境意识的培育和提升，城市生态基础设施建设，城市选用清洁能源，有效控制、治理城市污染，优化城市环境质量，城市绿化，相关法制及监管机制完善等，以逐渐达至或接近总体目标的实现。
二、公众参与是生态城市建设的有效路径
(一)生态环境的公共性决定了公众参与生态城市建设的可能性
城市化离不开工业化，但工业化社会是一个风险社会，风险之一即环境安全受到威胁。在城市化过程中。城市人口占总人口的比重持续上升，城市用地规模不断扩大，大城市中心区环境恶化，地价上涨，交通拥挤，居住条件差，城市人居环境质量大幅度下降，生态城市建设于是被提上日程。生态城市建设的实质是保全或提供城市公用的生态环境产品。保全是从消费的角度讲的，指对城市原本清洁、安全的自然环境努力保持其原初状态；提供是从产出的角度讲的，指人为添加的产品以不危害城市生态环境为原则和限度。以萨缪尔森和马斯格雷夫为代表的经济学家认为公共物品至少应同时符合两个特性：非排他性和不可分割性。非排他性是指人们在消费公共产品时无法排除他人也同时消费该产品，或者排除虽然在技术上可行，但费用过于高昂而没有实际意义。非对抗性也称为公共产品消费时的合作性。环境属于集体消费品，任何人无法独享，同时，任何人对己有利而损害环境的行为都会殃及公共利益。由于生态环境的公共性，人们对环境产品的保全或提供行为必须具备充分的合作性，政府提供公共产品能力的不足及个人、企业的经济人思维使得单纯靠政府或个人、单位都无法实现环境利益的最大化。
(二)政府环境行政的不足决定了公众参与生态城市建设的必要性
环境是典型的公共产品，良好的环境离不开公共行政机关——政府的环境监管和治理。我国《环境保护法》明确规定地方政府要对本辖区内的环境质量负责，但从不断发生的环境违法案件来看，有些地方政府不但没有履行法定环境监护职责，相反还频频充当违法企业的保护人。如1994年“B市石南镇芒果种植专业户陈氏三兄弟诉南方水泥厂和兴业水泥厂环境污染损害赔偿案”中，一审法院已认定被告排放的废气严重超标，判处被告赔偿原告经济损失34.848万元，并要求被告严格按照环保部门的要求建好环保设施，停止污染。一审判决生效不到半个月，石南镇政府向法院提交了一份“情况反映”称：水泥厂是该镇企业发展的龙头，如果执行判决，将会影响镇其他水泥厂乃至全市水泥厂的生产，造成更大的经济损失，后果不堪设想，建议法院撤销原判，进行再审。不到4天，B市人民法院就作出民事裁定书：中止原判决执行，另行组成合议庭进行再审，最终撤销原判决并驳回了陈氏兄弟的诉讼请求。又如1999年“王某环境监管失职案及方某、何某重大环境污染事故案”中，市检察机关和公安机关认定的直接经济损失为100余万元，但市环保部门测算的直接经济损失仅20万元，由于构成犯罪必须是直接经济损失达30万元，所以检察、公安两机关只好撤出此案。该案直到2003年才由省检察院督办而得以立案。政府环境行政主要有三种手段：环境规划(事前)、环境监测(事中)、环境治理(事后)。这三大环节都必须有公众参与：没有吸纳广大民意的环境规划是不科学的，专家和权威部门的环境评价不能充分代表公众利益；政府的财力再足，也不可能随时、持续地监测每一个污染源，而居住在污染源附近的居民则可以做到；没有前两个环节的公众参与，政府环境治理的措施就可能出现偏差，其执行就可能受到阻挠。总之，环境是全社会、全人类的公共产品，这决定了环境监管的最大公共性，单靠个人、组织、政府的力量都是不够的。
(三)生态区域主义奠定了公众参与生态城市建设的理论基础
人类生活的地球是一个最大的生态区域，从这个角度讲，全人类组成了一个生物区域共同体。人类社会从来就喜欢以地理区域为界组成一定规模的生态区相互依存，这些生态区或者是一片蕴含着矿产、林木资源的地域，或者是一片傍山、依水、滨海地带，或者是一个夹杂着自然景观的建筑群……在这些生态区域中，人们创造和分享着区域内的资源并与外界互通有无。由于环境资源的共享性和环境要素的流动性，以地理为界的不同生态区域之间是相互影响的，这使得全人类应当把地球当做一个共同的家园来建设和维护。但在微观上，由居住在各自生态区内的住民来管理和维护本区域的生态环境是切实有效的。“胸怀全球，行于当地”，本地行为具有全球后果。“如果在哪个层次上可以培养生态意识，可以让公民认识到自己是造成环境后果的元凶，那就是在地方层次。在这一层次，所有的生态问题都走出了哲学和道德的领域，被作为切身的问题加以处理。”这种生态区域主义思想符合人类社会的聚居习惯和现实，为居住在一定城市社区内的人们保护好本地生态环境，进而为周边区域乃至更大范围、全球环境保护做贡献提供了理论可能。
(四)有关公众参与的法律和政策为公众参与生态城市建设提供了现实保障
我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》都规定了建设项目应当征求所在地单位和居民的意见。1996年《国务院关于环境保护若于问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2002年《环境影响评价法》对公众参与的主体范围、程序和形式、组织召集人、对公众参与意见的处理等方面都作了具体规定。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调：企业要公开环境信息，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。2006年2月22日，国家环保总局正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是中国环保领域第一部关于公众参与的规范性文件。继而，《公众参与环境保护办法》由中国政法大学环境资源法研究和服务中心起草，并邀请“自然之友”等多家民间环保组织参与了立法研讨和论证，从一开始就体现了公众参与的特性。2006年《环境信访办法》中明确了环境信访人的检举、揭发、控告等权利，自2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法(试行)》具体规定了政府和企业的环境信息公开范围、程序、方式和相关责任，公民、法人和其他组织对违反该办法的行为可以向上级环保部门举报。1996年以来，我国公众参与环境保护的机制逐步建立和完善。1996年《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》将“深入开展环境宣传教育，广泛动员公众参与环境保护”作为保护和改善环境的主要保证措施之一。《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010年)》将公众参与作为一项基本原则和2010年总体目标的一项重要内容，同时规定了一系列推动公众参与的措施。2001年，为疏通群众举报投诉渠道，国家环保总局在全国开设了全国统一的环保举报热线“12369”。
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