公众参与：生态城市建设的有效路径
三、推动公众参与生态城市建设的方法
(一)以环境影响评价领域为突破口，推动公众参与环境决策
许多国家都对公众参与环境决策作了明文规定，如法国环境法典、英国《城乡规划法》、美国《国家环境政策法》、《联邦土地政策和管理法》、《清洁水法》等都对公众参与环境政策和环境标准的制定及环境规划和环境计划的拟制作了不同程度的规定。我国《环境影响评价法》虽然规定有关单位、专家和公众可以“以适当方式”参与环境影响评价，但什么是“适当方式”并不明确；在环境影响评价程序中，该法只要求在规划草案报送审批前及报批建设项目环境影响报告书前收集公众意见，没有规定政府在决策和审批环境影响报告书时更多地采用听证会等方式来促进政府与公众的良性互动，对公众参与的效力也未作明文规定。正是由于公众参与不足，导致一些项目建成后环境纠纷不断，甚至引发群体性环境事件。能否把公众参与的时间提前到拟定规划草案或编制环境影响报告书的过程中，而不是报送审批前?能否规定公众参与意见的效力?能否提高政府环境政策、计划和规划制定过程中的公众参与程度?这些问题都亟待解决。
环境影响评价符合环境行为以预防为主、谨慎行事的原则，在生态城市建设的过程中，城市政府应以环境影响评价领域为突破口，将公众参与制度化地引入环境影响评价工作，加强环境决策民主化。城市政府及其环保部门要以《环境影响评价法》第11条、21条、24条规定的6种情况为依据，对公众参与环境保护的5种形式，即调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会作出明确规定，公开征求公众意见，及时向公众公告与建设项目有关的信息；应针对环境影响评价报告书过于专业等情况，要求建设单位或其委托的环境影响评价机构公开环境影响评价报告书简本，以便公众了解、回应。为保证公众参与的有效性，建设单位应当在送审的环境影Ⅱ向报告书中附上对公众意见采纳或者不采纳的理由。审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门应当组织专家委员会，依法审核环境影响评价文件中对公众意见采纳或者不采纳的说明，判断其合理性。
(二)试行环境行政合同制度等，推动公众参与环境治理
环境行政合同是指国家(以政府机关为代表)与个人或企业之间就环境资源使用权的确定和转移、环境行为的效果等达成的协议，用以确定包括国家在内的各方当事人在环境资源使用和环境行为实施中的权利义务。环境行政合同是自愿性环境措施的一种特殊形式，这种形式自日本1964年首先采用以来，美国、欧洲、加拿大、澳大利亚等国家和地区也相继采用，旨在通过协议的形式，用政府的环境政策目标和社会环境意志来限制、约束、制约环境行为的逐利特性，改善环境质量或提高自然资源的利用效率。实践证明，环境行政合同是一项非常成功的环境政策手段和措施，世界贸易组织规定解决环境问题的最有效方法是通过环境协议，并规定这一方法是对世界贸易组织寻求贸易问题国际一致同意解决办法的补充。目前，大约有200个国际协议如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《国际热带木材协定》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书(修订本)》《联合国气候变化框架公约》等处理各种环境问题。我国城市建设实践中，在旅游资源利用、排污单位的污染治理、建设项目的环境保护、能源开发、资源开采等领域已经出现了采用合同形式的做法，一些城市政府为鼓励市民参与绿化，以协议的形式将郊区的荒地出租给市民，市民可以开垦荒地、栽草植树、种菜养花、搭建小木屋作为度假“别墅”，体验生态农庄的温馨。一旦政府要开发这片土地，也很容易收回。
政府与个人或企业签订环境合同的主要意义有三：一是使合同当事人知晓自己的具体环境权利义务，以之引导、规范当事人的环境行为；二是出现环境纠纷后，被诉方可以援引环境合同条款来说明其采取措施的必要性；三是变政府直接监管为公众自觉接受环境合同的间接约束，节省了政府行政成本。城市政府运用合同方式进行环境管理需要注意的事项有：第一，合同内容不能违反国家有关环境保护的法律、法规和相关规章的规定，还要符合城市政府的规划文件，征得城市土地部门的用地许可及相关部门的特殊许可。第二，合同具体条款中的“标准”、“程度”等关键词语必须有明确的含义，只能比法定环境标准严格，如果没有相应的法定标准，必须符合整个协议的环保价值取向，能够对合同当事人形成实质性约束。第三，不同城市的环境特点和经济、社会发展情况各异，环境合同的具体内容和形式可以因地而异，但其一定要有规范的签定程序，行政相对人的环境保护义务设定应当有统一的原则并建立在合同双方协商、行政相对人自愿接受的基础上，以减少行政机关的随意性。政府不能出于地方财政考虑而对特定的区域或特定产业放宽环境要求，不能对内外资企业实行不同的待遇。第四，环境合同签订后，政府仍须依法履行环境监管职责，并应督促合同对方积极履行环境合同。总之，签订环境合同的目的在于。一方面促进发展，一方面讲究发展的质量，增进发展的环境效益。
环境合同的适用领域广泛，具体形式灵活、多样(可以是污染源限期治理合同、建设项目的“三同时”承包合同、使用排污费合同、污染损失赔偿合同等)，因而具有很强的实用性。但是，经济人有天生的逐利特性，一些个人和企业会认为环境成本内部化会降低其市场竞争力，因而不愿签订环境合同。鉴于此，城市政府应主动做好签订环境合同的效益分析和宣传工作，使企业和个人明了绿色化发展虽需安排相应投入，从而牺牲短期的利益，但改善产品结构达到低能耗、低污染、资源循环利用后，就会提高产品的生态价值，冲破地区和国际绿色壁垒，增强产品的竞争力，赢得长远的良性发展。另外，政府应创造配套的保障、奖惩措施和激励机制，使环境合同的运行获得稳定的外部环境和应有的促动、淘汰效应。除专门的环境合同外，政府在与相对人签订城市工程招投标等合同中也可以附随环境保护条款。
(三)鼓励环境公益诉讼，推动公众参与环境违法行为处理
公众对环境违法行为的举报和建议如果沦为一种摆设，则公众的参与意识就会越来越淡薄。要激励和保证公众的参与热情，就必须赋予公众环境诉讼权。环境公益诉讼是公众参与环境保护的重要形式和最有效的途径，有利于将环境纠纷解决纳入法制轨道，避免城市公众因环境纠纷而动辄走上街头，减少社会不稳定因素。公众环境诉讼在我国目前的法律框架内尚找不到直接依据，但一是现实中环境污染、破坏事件的数量居高不下，政府怠于环境监管或政府机关本身环境行为违法的情形时有发生；二是广大公民的环境知识和环境意识有了很大提高，公众提起环境诉讼的需求不断增长；三是我们正在建设法治社会，使一切环境违法行为接受司法审查是依法治国的应有之义，将对环境违法行为的监管和处理行为纳入法制轨道也是依法治国的必然要求。在这样的情形下，公众环境诉讼应是大势所趋。目前，公众环境诉讼已在许多国家卓有成效地展开，其名称和形式虽然各异，如在美国是公民环境诉讼，在英国表现为检举人诉讼，欧陆国家主要是“环保团体诉讼”，日本是“住民诉讼”等，但这类诉讼的共同特点是赋予普通民众诉权，使环境违法行为受到及时、有效的监督并被送上法庭，接受司法制裁，这类诉讼的唯一宗旨是保护生态环境。在美国，公民环境诉讼已成为政府环境行政的有益补充，很多地方的生态环境为此得到很大改善。
在我国，公众提起环境公益诉讼有着特殊的困境，“法律能够对抗地方利益吗?”，很多人有着这样的担忧。在中华环保联合会起诉江阴港集装箱有限公司案中，黄田港村一个村民的态度就有些暧昧，他说“我之前是支持打官司的，但后来想一想，官司赢了又能怎样呢?红粉污染能彻底解决吗?我们老百姓能得到什么好处?”有鉴于此，在城市生态环境建设中，政府一方面应向市民宣传企业对公共健康的责任，让公众认识到检举、起诉环境违法行为本身就是对起诉者、对社会有利的行动，另一方面应作到不干预和阻挠人民法院独立司法，使公众对环境公益诉讼的预期效果抱有信心；人民法院应积极尝试，寻找法源和权源，从《宪法》有关公民检举权规定的精神和原则中，从《环境保护法》以及其他单行环境法和相关法律、法规中诠释出公民环境公益诉讼的合法性，推动立法完善。
四、公众参与生态城市建设的具体行动
法律、政策等外在条件决定着公众参与生态城市建设的渠道和机会的多寡，公民生态可持续性行为习惯的培养则决定着公众参与生态城市建设的深度和广度，奠定着城市生态化的根基。城市公众有责任选择绿色生活方式。首先，城市公众应做积极的消费者。在家庭层而，城市公众应主动节约能源，选购环保产品；在社区层面，城市公众应积极组织或参加环保公益活动，“人人都栽一棵树，大家都来种花草”，争创安静社区、卫生社区、健康社区；在社会层面，城市公众应关心本市的环境状况，自觉配合城市管理部门实行的垃圾分拣化等措施，勇于对在公共场所的非环保行为如在广场和公园里乱扔废弃物的行为进行监督和制止，主动向政府有关部门及新闻媒体反映身边的噪声、排污等环境问题，为生态城市建设建言献策。其次，城市公众应通过自己的绿色消费行为促进绿色生产。诚然，消费品都是企业制造的，消费者处在经济链条的末端，但这一末端可以影响和导引生产环节。公众选择绿色包装、绿色家居用品、靠有机肥生长的天然产品等，就会促使企业重新考虑包装设计和包装材料的选用、重视产品的环境标准、摒弃在产品中添加激素的做法。当然，这样的效果需要广大公众协调一致的行动，需要绿色认购蔚然成风，由此少不了合作与共识，而合作与共识的基础便是公众对自己环境权益认识的深化。1972年的斯德哥尔摩《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种能够过尊严和福利生活的环境中享有自由平等和充足的生活条件，并且负有保护和改善当代和未来世世代代环境的责任。”我国《国家人权行动计划(2009-2010年)》也明确将公众环境权益作为一项基本人权纳入其中。公众必须通过自觉学习或接受环境知识宣教，切实认识到自己的权益，内生出环境责任感和参与意识。最后，“个人生活方式的改变固然有助于建设一个绿色社会，但他的贡献只有在融入社会之后才能最有效地发挥出来”，城市公众不能只关心个体的行为和本市的环境状况。“美国排污酿成的酸雨会让加拿大的湖泊遭殃；切尔诺贝利核电厂的泄露会沾染远在北欧拉普兰的牛奶”，更不用说一国内部区域之间、城市之间环境要素的互相流动和影响。因此，城市公众虽然身居某一城市，但其还应胸怀全球，关注周边区域乃至全球的环境变化如全球气候变暖问题等，惟有如此，才能使自己的行动具有严正性与完整性，而不致成为见木不见林的支离破碎的公民行为，甚至将自己的良好生态和清洁环境建立在他人被动地受到污染转移上。
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