深入理解生态文明的制度建设

作者:诸大建    文章来源:新民晚报    点击数:    更新时间:2013/12/21

  生态文明的理论研究和制度建设,要解决为什么、做什么、怎么做三个基本问题。如果说党的十七大报告提出了“生态文明”概念,阐述了“为什么”的问题,十八大报告从国土安排、资源节约、环境治理三个方面,说明了“是什么”的问题,那么三中全会有关生态文明三个制度一个体制的论述,就说明了“怎么做”的问题。至此,初步形成了一个有系统性的中国生态文明的理论框架。深入理解三中全会有关生态文明的制度建设,需要强调以下四个方面:

  一是,从可持续发展看生态文明制度建设的逻辑关系和操作顺序。生态环境的制度建设,涉及三个相互关联的方面和环节,即确定规模、分配产权、市场交易。从这个角度看三中全会提出的生态文明三个制度,可以发现内在的逻辑关系和操作顺序:首先是划分生态红线制度,确定可以接受的生态消耗规模,将非市场的自然物品分为可使用和不可使用两个部分;随后是确定资源环境产权制度和用途管制制度,明确自然资本的所有者或经营者,其中将可使用的部分用拍卖或者免费的方式进行初始分配,使非市场物品可以成为可交易的市场物品;然后是基于产权的市场交易制度,即资源有偿使用和生态补偿制度等。其中,生态规模和公平分配是在市场之外由政治机制和管理机制决定的。

  二是,划分生态红线应该覆盖生态空间、自然资源、污染排放三个方面。划分我国的生态红线,需要按照生态空间、自然资源、环境容量进行分类,覆盖制约中国经济社会发展的关键自然资本。例如,划分国家主体功能分区,属于确定生态空间红线;强调18亿亩耕地、能源消耗特别是煤的消耗总量,属于确定资源消耗红线;控制污染排放总量、二氧化碳排放总量,属于确定污染排放红线。一般地,确定前端的生态空间红线和资源消耗红线,相对于末端的环境污染治理,具有更加本源的意义。例如,减少中国城市的雾霾影响,很大程度是要控制城市中燃煤和石油的消耗量。

  三是,环境保护的市场化要防止随意增加老百姓的生活负担。资源环境保护的市场化,是要通过价格机制提高稀缺自然资源的使用效率,但是把市场原则用于生态文明建设,不能随意增加老百姓的生活负担。一是要把提高自然资本本身的价格,与相关企业的劳动收益和生产成本区别开来,不能成为煤、油、气、水等自然资源随意涨价的理由;二是自然资源的价格提升,应该同时考虑人力资本附加成本如社会保障费用的减少,可以研究借鉴欧洲的生态税或税收中性的做法和政策,在提高自然资源价格的同时降低人力资本的税负。

  四是,改革管理体制是落实生态文明制度建设的组织保障。生态环境管理体制的变革特别需要注意几个问题。首先,对于同一个自然资源要素,要尽可能归口一个管理机构,每一个管理部门要同时进行确定规模、产权分配、市场交易三个方面的宏观管理。其次,要加强跨行政区域的资源环境管理,当前的重要资源环境问题包括水系污染、区域雾霾等问题,主要与缺少区域性的合作管理有关,要研究推广上海世博会举办期间的区域环境管理经验。还有,生态文明不等于单纯的生态保护,应该包括资源生态环境与经济社会发展的关系,一方面涉及自然系统内部资源、环境、生态三者之间的协调,另一方面涉及自然系统与发展系统之间的协调。现在缺乏具有统筹协调能力的体制保障,环保部等无法成为统筹生态文明的主导机构,需要中央全面深化改革领导小组进行组织意义的统筹协调。(作者为同济大学特聘教授、可持续发展与管理研究所所长)

 
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