常纪文：试论生态文明入宪的必要性

常纪文

1 生态文明入宪可展现中国生态文明建设的道路自信、理论自信和制度自信

生态文明进入中国的法律法规特别是进入中国的根本大法——《中华人民共和国宪法》，可以展现中国特色发展道路、中国特色法治模式和中国特色环保策略的风采，用规则体系来全面展现中国生态文明建设的道路自信、理论自信和制度自信。

中国的生态文明建设，结合自己的国情，探寻出了一条把党的领导、人民当家作主和依法治国相结合的道路，不仅构建了与发展阶段相适应的生态文明、新常态、供给侧改革等特色理论，还通过体制改革和法制建设逐步完善了生产发展、生活富裕、生态良好的制度体系。

2005年，生态文明首次进入中国的国家文件——《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出弘扬环境文化，倡导生态文明，以环境文化丰富精神文明。2007年，党的十七大报告把生态文明建设纳入全面建设小康社会奋斗目标体系，提出要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明的内涵自此由一种文化或者习惯上升为综合的要求，成为一种新的文明形态。2011年，国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，要求深入贯彻落实科学发展观，加快推动经济发展方式转变，提高生态文明建设水平。同时，还提出推进生态文明建设试点，进一步开展生态示范创建活动。“意见”开始深入探索生态文明建设的措施和手段，把生态文明由理论变成了生动活泼的现实。2012年，党的十八大报告将生态文明纳入“五位一体”的大格局，把生态文明建设纳入全面建成小康社会的行为体系和目标体系之中，并把加强生态文明制度建设作为生态文明建设的落脚点。党的十八大修改的《中国共产党党章》还对生态文明建设的指导思想、政策、方法和路径做了阐述。自此，生态文明建设从战略高度上被推上国家建设的主战场。

党的十八届三中全会以来，党和国家开展了生态文明体制改革，促进了生态文明建设的制度化、规范化和程序化。目前，生态文明体制改革和法治建设的措施很多已经落地，正在发挥自己的红利效应。如社会组织加强社会监督，污水处理厂和企业超标或者偷排污染物的现象大幅减少；中央环境保护督察组2016年初代表中共中央和国务院进驻河北省督察，表明了中央的决心，为地方加快供给侧改革和产业结构调整提供了支持，全国的空气质量持续好转。在此基础上，全面开展对其他省份的中央环境保护督察，全面释放生态文明体制改革的红利。

中国的生态文明建设和改革措施，具有如下特色和优势：一是把生态文明建设和改革融入“五位一体”的布局，协调了环境保护和经济社会协调发展的关系；二是通过党的领导、人民当家作主和依法治国相结合的方法，通过政府引导、市场调节和社会参与相结合的方法开展生态文明建设和改革，调动了各方积极性；三是把生态文明建设和体制改革与全面建成小康社会、全面实现经济和社会发展转型相结合，让社会享受生态文明建设和改革持久带来的经济、就业和生态红利。而且，中国的生态文明建设和改革不仅在中国本土取得了重大的成功，促进了中国的可持续协调发展，体现了道路自信、理论自信和制度自信，在世界上也产生巨大的政治和学术影响，已成为中外经济和社会发展合作的一个重要领域，成为外国政要访华的一个必谈关键词。如2013年2月，联合国环境规划署第27次理事会通过了推广中国生态文明理念的决定草案，标志着中国生态文明的理论与实践在国际社会得到认同与支持。

所以，生态文明进入中国的法律法规特别是进入中国的根本大法——《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法），可以展现中国特色发展道路、中国特色法治模式和中国特色环保策略的风采，用规则体系来全面展现中国生态文明建设的道路自信、理论自信和制度自信。

2 生态文明入宪是健全中国特色社会主义法律体系的内在要求

只有宪法有了关于生态文明的思想阐述和原则性规定，我国的基本法律和其他法律、行政法规和规章、地方法规和规章、自治条例和单行条例等，才能一以贯之地继承和发展生态文明思想，使生态文明建设真正从法律上进入“五位一体”的格局。

习近平总书记曾指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。

首先，在国家立法方面，以生态文明为指导，全国人大常委会于2014年4月修订了《环境保护法》，于2015年8月修订了《大气污染防治法》，于2016年7月修订了《野生动物保护法》。目前，《水污染防治法》正在修改，《土壤污染防治法》正在起草。修订后的《环境保护法》﹑《大气污染防治法》和《野生动物保护法》都在第一条开宗明义地提出推进生态文明的立法目的，如《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。” 而且，围绕生态文明“生产发展、生活富裕、生态良好”的衡量标准，上述修订后的法律开展了体制改革、制度设计、机制创新和责任分配工作.

其次，以环境保护法律为依据的各类行动计划，如国务院于2013年9月发布的《大气污染防治行动计划》，于2015年4月发布的《水污染防治行动计划》，于2016年5月发布的《土壤污染防治行动计划》，以及国务院办公厅于2014年7月发布的《国务院办公厅关于印发大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）的通知》，也全面体现了生态文明建设和改革的要求。譬如，《水污染防治行动计划》在开头的“总体要求”部分提出“大力推进生态文明建设”，在结尾的段落提出“要切实处理好经济社会发展和生态文明建设的关系”，并且在措施部分具体阐述了结构调整、产业优化、基础设施建设、环境质量管理、污染物减排、公众参与和社会监督、生态文明建设示范区等方面的措施安排，全面体现了生态文明建设的要求。

不仅如此，全国人大于2016年3月通过的具有法律效力的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，也全面地体现了“五位一体”的要求。正在起草的《民法典总则》也通过“民法典的绿色化”措施体现了生态文明的建设要求。可以说，不仅是环境保护领域的法律，还是其他相关的行政法律、民事法律和刑事法律，都正按照“五位一体”的要求，在法律精神、立法目的和法律规范上体现生态文明的要求。

作为我国的根本大法，宪法关于环境保护的规定，目前只有第10条规定的土地产权和土地使用规定外，仅限于第9条规定的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，以及第26条规定的“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。

笔者认为，我们应当把握法律所具有的前瞻性，放眼未来，立足于现在的条件和基础，用发展的眼光和要求来评价这些规定，如有哪些不符合形势，予以针对性地修改和完善。从这点看，无论是在宪法的“序言”中，还是其后的正文中，都缺乏生态文明建设的宣誓性阐述和原则性规定。由于缺乏宪法的规定，下位立法关于生态文明的阐释和规定，无论是从逻辑推理、内容的完整性还是从体系的衔接和协调上看，都是有缺憾的。因此，无论是从立意上还是具体规定上，都应当予以弥补。

我国是社会主义法治国家，按照中国特色社会主义法律体系的要求，只有宪法有了关于生态文明的思想阐述和原则性规定，我国的基本法律和其他法律、行政法规和规章、地方法规和规章、自治条例和单行条例等，才能一以贯之地继承和发展生态文明思想，使生态文明建设真正从法律上进入“五位一体”的格局，真正使生态文明的建设措施法制化、制度化和程序化，切切实实地融入每个企业的生产和每个公民的生活中。

3 生态文明入宪是党内法规和国家立法全面衔接和协调的要求

有必要参考党章关于生态文明的阐述，修改宪法，让其对生态文明作出理论阐述和原则性规定，为全面衔接和协调生态文明体制改革的党内法规和国家法律法规，全面衔接和协调生态文明体制改革的党内法规性文件和国家行政法规性文件，奠定完整的党内根本法规基础和国家根本法基础。

按照党的十八届四中全会的决定，党内法规体系已经成为中国特色社会主义法治体系的重要内容。为了发挥党内法规在国家政治和社会生活中的作用，决定还强调注重党内法规同国家法律的衔接和协调。可以说，党内法规和国家法律的衔接协调和互助是中国特色社会主义法治理论和实践的重大突破。

2012年党的十八大修改了《中国共产党党章》（以下简称党章），“总纲”中提出“必须按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”，“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。着力建设资源节约型、环境友好型社会，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为人民创造良好生产生活环境，实现中华民族永续发展。”按照党的十八届四中全会决定的要求，“党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行”。作为中国唯一执政党的中国共产党，其党章关于生态文明的路线和纲领、指导思想和奋斗目标的规定，按照党的十八届四中全会决定的要求，既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。因此，党章关于生态文明的规定，应当得到国家立法特别是首要地得到宪法的承认和转化。

党的十八届三中全会决定对生态文明体制改革作出了全面的部署。2013年，中共中央通过了《中国共产党党内法规制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。自此，中共中央与国务院或者中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布了多部生态文明体制改革文件，开启了党内法规和国家立法、党内法规性文件和国家行政法律文件衔接和协调的生动实践，以促进生态文明建设的制度化、规范化和程序化。

在建设和改革的总体部署方面，中共中央、国务院于2015年联合发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。目前，中共中央和国务院正在联合制定生态建设评价考核办法。在具体改革措施的设计和推进方面，中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年联合发布了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。为了落实中共中央和国务院改革文件的要求，国务院办公厅于2015年发布了《生态环境监测网络建设方案》，国家发改委、环境保护部等部委单独或者联合发布了关于PPP、污水处理改革、“多规合一”等文件。

在环境司法方面，在党中央的领导下，最高人民法院于2015年1月实施了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》；全国人大常委会于2015年7月通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高人民法院和最高人民检察院也发布了落实该决定的司法解释。

按照宪法规定，党和政府的活动必须符合其规定。中共中央与国务院或者中共中央办公厅与国务院办公厅发布了多部改革文件。中共中央及其办公厅参与联合下发改革文件的党内最高规范依据，来源于党章关于生态文明的规定。而国务院及其办公厅下发改革文件或者参与联合下发改革文件的国家最高法律依据，应来源于宪法。

而宪法目前缺乏生态文明的直接阐述和系统性原则规定。为此，有必要参考党章关于生态文明的阐述，修改宪法，让其对生态文明作出理论阐述和原则性规定，为全面衔接和协调生态文明体制改革的党内法规和国家法律法规、全面衔接和协调生态文明体制改革的党内法规性文件和国家行政法规性文件，奠定完整的党内根本法规基础和国家根本法基础。

作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长