潘岳：朝着和谐公平的社会前进

　　在中国内地的官员里，国家环保总局副局长潘岳的直言不讳确实与众不同。且不论他此前担任《中国青年报》副总编辑和国务院经济体制改革办公室副主任时的激情澎湃和直言不讳，即使2003年3月转任国家环保总局副局长之后，他也总能跳出官场的框架，就环境保护直言社会公平问题以及在环境保护中的“群众行动主义”和民众参与。在他看来，这是一项艰巨而复杂的系统工程。“我们要从环保这个能够使所有人共赢的领域切入，充分发挥社会主义制度集中力量解决突出问题的优势，展开一场导向和谐社会的公平实验。”潘岳说。

　　这显然都与一些传统意见不相和谐，但面对日益严重的环境危机和自然资源的枯竭，早在中国知识界闻名多年的潘岳希望用自己的声音唤起更多人对环境的关注，通过自己的努力改变一些应该改变的东西。近日，潘岳接受了《商务周刊》专访。

　　《商务周刊》：随着环境问题的日益严重，环境问题已经成为一个主要社会问题。目前，中国的环境污染现状怎样？

　　潘岳：由于长期不合理的资源开发，环境污染和生态破坏导致我国的环境质量严重恶化，我国已经是世界上环境污染最为严重的国家之一。

　　举几个例子。中国1/3国土被酸雨侵害；被监测的343个城市的3/4居民呼吸着不清洁的空气；全球污染最严重的10个城市，我国占一半；据联合国开发署2002年报告称，我国每年空气污染导致1500万人患支气管病，2.3万人患呼吸道疾病，1.3万人死于心脏病。

　　中国水资源仅为世界平均水平的1/5，而污染更使日益短缺的水资源雪上加霜。七大江河水系中劣五类水质占41%；城市河段90%以上遭受严重污染；海河、辽河和淮河的有机污染已经不亚于英国污染最为严重时期的泰晤士河；全国尚有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水。

　　中国沙漠和沙化总面积达174.3万平方公里。每年还在以3436平方公里的速度扩展，一年等于损失一个大县的面积。我国水土流失面积占国土面积的37%，当我们为人工造林的伟大成就欢呼雀跃的同时，也不得不为天然林面积的不断萎缩而捶胸顿足。

　　《商务周刊》：大家都知道环保很重要，但实际也一直希望走西方社会“先污染再治理”的路子。但您呼吁说，现在中国的环境问题已经成为影响国家安全的重大问题，问题真的那么严重吗？

　　潘岳：中国以世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林资源养活了22%的世界人口。而中国膨胀的人口和粗放型的经济增长方式，却早已超过自然环境合理的承载能力。空气、水、土地、生物等环境要素遭破坏，维持生命系统的功能退化，造成自然灾害频发，资源支撑能力下降，经济发展受阻，民族生存空间收缩。有国外专家宣称，如果中国不迅速转变生产与生活方式，人类历史上突发性环境危机对经济、社会体系的最大摧毁，将可能出现在中国。

　　环境安全是国家安全的重要组成部分。经济危机是短暂的，往往影响于一时，而生态危机则是长期的，一旦形成大范围不可逆转的破坏，民族生存就会受到根本威胁。而环境不安全的根子，在于我们继续沿袭西方传统工业文明的价值取向、发展路径和生活方式。这不仅对资源和环境安全构成严重威胁，也加剧了社会失衡与国家稳定。

　　我们不能以为只要经济发展了，政治就必然稳定，危机就必然化解，社会就必然和谐。如果政治文明不跟进，社会发展不协调，环境保护不落实，对经济发展的制约将更大。我们在和平年代最重视经济发展，其次是社会问题，再次是环境生态。经济形势一日一变，社会形态一年一变，环境生态十年一变，但它们产生的实质影响正相反。经济危机可以通过宏观调控加以化解，社会危机需付出巨大政治成本才能平息，而环境危机一旦发生，将变成难以逆转的民族灾难。

　　《商务周刊》：一直以来，我们忽略了环境问题与社会公平的关系，认为二者并不是正相关的。可是您最近的一篇文章第一次将环境问题与社会公平联系在一起，您认为环境问题带来了哪些社会不公平问题？

　　潘岳：中国改革开放取得巨大成就，中国保持着世界上最快的经济发展速度，中国正在成为世界工厂。但中国仍沿袭的粗放型经济增长模式，造成了严重环境污染。生态破坏与工业化、城市化、就业压力、资源短缺、贫富差距搅在一起相互作用,相互制约，累积成中国严峻的社会难题。我认为环境不公加重了社会不公，主要表现在以下几方面：

　　第一，城乡不公平。农民在就业、教育等方面本身就是二元结构的牺牲者。而拿环境来说，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，却不知中国农村还有3亿多人喝不上干净的水，1.5亿亩耕地遭到污染，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放，农村环保设施几乎为零。城市环境的改善是以牺牲农村环境为代价，通过截污，城区水质改善了，农村水质却恶化了；通过转二产促三产，城区空气质量改善了，近郊污染加重了；通过简单填埋生活垃圾，城区面貌改善了，城乡结合部的垃圾二次污染加重了。农村在为城市装满“米袋子”、“菜篮子”的同时，出现了地力衰竭、生态退化和农业面源污染。

　　第二，区域不公平。几十年来，中国资源富集的不发达地区源源不断地将资源输往发达地区，如今已积累了发展力量的发达地区却没有给予不发达地区足够的补偿。不发达地区在竞争中日趋落后，中国的区域差距日趋扩大，严重影响着中国社会的统一和谐。环境也是如此。西部是我国大江大河的源头和生态环境的天然屏障，长期以来开发森林和矿产，破坏了生态环境。我们对西部地区不断提出限制发展、保护环境的要求，而保护的成果却主要被发达地区无偿享用。近年来的南水北调、森林禁伐、西部地区的退耕还林，最直接的受益者还是发达地区。环保上的区域不公平是明显的，“谁受益谁补偿”的原则没有得到落实。

　　第三，阶层不公平。从环境上看，富裕人群的人均资源消耗量大，人均排放的污染物多，贫困人群往往是环境污染和生态破坏的直接受害者。富裕人群可以通过各种方式享受医疗保健，以补偿环境污染给生活质量带来的损害；贫困人群却没有能力选择生活环境，更无力应对因污染而带来的健康损害。这些都是很不公平的，也很容易激化为社会矛盾。

　　《商务周刊》：也就是说，保护环境是在更大范围、更宽领域内促进社会公平，那么政府如何建立一套公平合理的环境保护战略并促进社会公平？

　　潘岳：中国社会的公平诉求已经到了不容忽视的时刻。这是一项艰巨而复杂的系统工程，我们要从环保这个能够使所有人共赢的领域切入，充分发挥社会主义制度集中力量解决突出问题的优势，展开一场导向和谐社会的公平实验。

　　首先要建立一整套新的国家绩效考核体系。建立绿色GDP核算体系是战略性的一步。现行的GDP中只能看出经济指标，却看不出其背后的环境生态破坏，绿色GDP则扣减了环境和生态成本，其数据反映了国家的真实发展水平，能够为决策提供判断依据。我们急需一套能够修正地方官员决策的考核标准，这就是官员环保考核。官员环保考核应包括公众环境质量评价、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增长率、群众性环境诉求事件发生数量等指标，还应包括当地政府对中央各项环保法律法规的落实情况。新的绩效考核体系，将以新的发展观与政绩观来调整单纯关注经济增长与过度消费的观念，为全社会的协调发展，为弱势群体的公共利益，为执政党的长治久安提供重要支撑。

　　其次应该考虑重新调整国土规划。国土规划中的行政区域改革最为重要，因为这可以从根本上促进区域公平。今天，城市的辐射作用更加重要，经济发达地区已具备了协调区域经济、促进区域公平的能力。我们有发达地区带动落后地区共同致富的经验，也有长期把生态脆弱的贫困地区集中在一个行政区域内而使区域差距更加扩大的教训。我们应根据资源、人口、经济总量与环境生态的不同功能，确定不同目的，设立不同标准，调整不同区域，优化配置不同资源。

　　还应加快实施生态补偿机制。建立生态补偿机制是为了用计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。我国财政转移支付制度应该把区域生态补偿作为重点，还可考虑对生态脆弱地区实行特殊税收政策。政府还应运用市场手段让社会各阶层之间进行生态补偿，富裕人群消费的环境多，应当做出更多的补偿。

　　我们还应建立国家产业补偿制度。这是要解决末端产业对于源头产业的利益补偿；解决二、三产业对于第一产业的利益补偿；解决成品产业对于资源产业的利益补偿。补偿手段应依照资源价格和机会价格，对整个产业体系实施合理的利益分配。我们应该建立有地区差别的环境政策，东、中、西部地区在资源分布、自然气候、潜在环境容量等方面存在巨大差异。为公平发展，我们可在排污收费标准的制订、排污总量的分配、环境税起征点的设计上推行不同标准的环境政策。

　　《商务周刊》：环境保护离不开公众的广泛参与，现在实际上已经有了一些致力于环境保护的NGO组织，但是，他们的活动也受到了各种障碍。

　　潘岳：世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境运动。目前中国有越来越多的人和非政府组织开始关注环保，但与国外比公众参与环保的程度仍然太低。  
 
　　中国环境保护有法不依，执法不严，公众参与的民主法治机制不足是其长期落后的重要原因。中央早在1978年就明确规定：对于那些严重污染环境，长期不改的，要停产治理，并追究领导责任，实行经济处罚，严重的给予法律制裁。但20多年下来，有多少官员因污染环境而受到法律制裁的呢？又有多少因发展不当而破坏生态的错误政策得以根本性纠正呢？可持续发展战略，中央从1992年就开始提出，我们究竟做到了没有？经常有人说，中国人生活水平太低，当务之急是先集中力量搞好经济，环保是下一步的事。其实，任何国家都可以这么说，惟独中国不成。因为中国的人口太多、资源太少、环境容量太小，可持续发展模式已变成中国人不得不选择的惟一发展模式。实现这一目标，就必须出台一系列切实可行的政策法规，动员全社会各界人士扩大环保的公众参与，强化民主法治的监督约束机制。否则，可持续发展的理念将只是口号。

　　日本在上世纪中叶工业化进程中，也曾经历过一系列严重的环境污染公害事件。从20世纪60年代起，日本的环境污染受害市民进行了大规模的法律诉讼，媒体也参加进来追踪报道有关污染事故，日本许多地区还成立了反对环境污染的民间组织,对污染企业展开了斗争。1970年，日本反对只发展经济不考虑环境保护的市民人数第一次以45%对33%的比例占据社会主流。自民党的选票为此从58%降至48%。公众对环境保护的广泛参与，使自民党与日本国会也开始专门讨论环境公害问题。1967年日本颁布《公害对策基本法》，1974年日本颁布《公害健康赔偿法》，以后更陆续颁布了一系列环保法规。特别是《循环型社会形成推进基本法》，用环境文化理念去促进国民自觉的环保意识与道德素质，用强制性手段推进新能源的使用，控制自然资源的消耗，既要降低废弃物的产生，也要提高废弃物的循环利用，还要对无法再利用的废弃物进行安全处置。经过10年努力，日本形成了一个人口、资源、环境、文化相互协调的循环型社会，实现了环境与经济的“双赢”。这个例子说明，真正治理好环境污染，不仅要靠政府的高效率，也要靠国民的高素质，公众参与的民主法治机制更为重要。

　　《商务周刊》：那么，在中国，如何推进公众参与环保行动呢？

　　潘岳：好的政治理念必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来落实，必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。环境保护也是如此。在中国，推进公众参与环保我觉得以下几点很重要：

　　要转变思想观念。要明确认识到公众参与环保是群众的权利，而这样的权利和权益是国家法律赋予的，政府和部门有义务来回应和保护。让公众参与不是施舍，也不是过去那种以政府为主体动员组织群众运动的老观念。这种在环保方面保护群众参与公共事务权利的新观念，是社会主义民主建设的有益尝试。

　　要环境信息公开化。环境信息公开，是一种全新的环境管理手段，它承认公众的环境知情权和批评权，通过公布相关信息，借用公众舆论和公众监督，对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。我国政府为推进环境信息公开已做了诸多努力，但存在的问题是，公众个人要求政府和企业提供环境方面的相关资料相当困难。公众向谁要？谁会给？谁应该给？我们缺少公众与政府部门间的信息互动。公众的知情权关键在于要实行信息法治，我们应开始研究保障环境信息透明化的相关法规。

　　环境决策要民主化。1979年的《环境保护法》规定：“一切单位和个人，都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》意义十分深远，它规定，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但在“参与”的具体条件、具体方式、具体程序上，还缺少明确细致的法律规定。

　　最后，要完善环境公益诉讼。由于环境权益不仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。由于环境诉讼涉及到许多十分专业的技术问题，为减轻公众在环境诉讼中的成本，弥补其专业知识，各国都为公众环境诉讼创造了便利的司法条件。在我国，为加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，从环境问题的直接受害者扩大到政府环境保护部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广阔的公众主体，将公众日趋增长的环境权益要求，纳入规范有序的管理。