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十载磨砺成方略         ★★★ 【字体:
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十载磨砺成方略
——作者与余超然先生对1982――1992年中国环境保护事业的评述
http://www.eedu.org.cn    作者:曲格平    文章来源:本站收集整理    点击数:    更新时间:2005-7-27

  作者的卷头语全国人大环境与资源保护委员会在组织斯德哥尔摩人类环境会议30周年、里约热内卢环境与发展大会10周年纪念座谈会时,计划把各方人士在座谈会上的发言和30 年来我国环保事业的进展情况写成纪念文章,汇编成书。鉴于斯德哥尔摩会议后到70年代末这段期间已有不少回顾总结性文章;1982年――1992年,是我国改革开放走向成熟的十年。成熟的主要标志是以邓小平同志南巡讲话和党的十四大为起点,从理论与实践上彻底突破了社会主义单一的计划经济体制的束缚,明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。这是我国改革开放最伟大的创举,为我国经济发展开辟了光明的前景,也为中国经济融入世界经济创建了一条极为有利的绿色通道。10年间,中国对外开放的总体格局基本形成,经济持续快速健康发展,工农业生产总值翻了一番,科学、教育、文化、卫生、体育等各项社会事业取得巨大进步,综合国力显著增强,全国人民的温饱问题基本得到解决,开始向小康水平迈进。

  10年的改革开放,我国环境保护事业与时俱进,得到了全面而有成效的发展。10年来,中国的国民生产总值平均每年增长9.6%,而环境质量状况基本维持在比较平稳的状态。在防治工业污染、实施城市环境综合整治、保护生态环境方面都取得明显进展。环境政策、环境法制以及环境管理体系的构架初步形成。应该说,这10年,是我国环境保护事业实现重要转变的十年,也是我国环保事业最具艰辛的继往开来的十年。

形成了一条有中国特色的环境保护道路

  今天,我们回顾80年代环境保护的这段历程,总结这十年的基本经验,要说成就的话,最大的成就是经过10年的磨砺,走出了一条有中国特色的环境保护道路,为环保事业的发展打下了比较坚实的基础。

  一、在总体战略上,确立了环境保护的国策地位,推出了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,经济效益、社会效益、环境效益相统一”的战略方针。

  1983年12月31日,第二次全国环境保护会议在北京人民大会堂隆重开幕。国务院副总理万里主持会议并发表重要讲话。国务院副总理李鹏代表国务院在报告中明确宣布:环境保护是我国必须长期坚持的一项基本国策。同时提出,在我国社会主义现代化建设中,要实施“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的指导方针。这是国务院高瞻远瞩、统揽全局的英明决策。

  国策,原为《战国策》的简称。这部千古不朽的丛书,汇集了春秋战国时期各国谋士所谋划的御敌、强国、富民的重大策略。中国历朝历代都把那些立国之本、治国之道、强国之路的“乏御侮之筹谋,罕济时之方略”称之为国策。

  环境保护为什么被确立为我国的一项基本国策?这是根据环境保护自身的性质和我国的国情决定的。环境是人类生存与发展的根基。环境保护是强国富民安天下的大事,是关系到国家能否持续发展的大问题。70年代以来,随着我国人口的增长,经济的发展,人民消费水平的提高,使我国本来就已短缺的自然资源和脆弱的生态环境面临着越来越大的压力;日益严重的环境污染和生态破坏,已成为我国改革开放和现代化建设的突出问题。如果不能有效地阻止这种事态的发展,改革开放和经济建设就难以顺利进行,广大人民群众的健康水平和生活质量也难以得到改善。正是在这一背景下,环境保护被历史地推上了国策的地位。

  国策地位的确立,极大地增强了全民的环境意识,并把环境意识升华为国策意识。同时,还有力地改变着人们陈旧的价值观、生产观、发展观。这对当时还处于困难中的环保事业无疑起到了巨大的鼓舞和推动作用。

  经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的方针(简称“同步发展”方针),是我国环境保护战略的总方针、总政策。这一总方针、总政策,表达了环境与经济社会发展相统一的观念和战略思想,摒弃了“先建设后治理”的道路,体现了建设有中国特色社会主义现代化总目标的要求,为正确处理环境与发展的关系指明了方向,奠定了基础。

  应该说明的,早在1978年12月31日《中共中央批转环境保护工作汇报要点的通知》中,就明确指出:“消除污染,保护环境,是进行经济建设,实现四个现代化的一个重要组成部分。”“我们绝不能走先建设、后治理的弯路。我们要在建设的同时就解决环境污染的问题。”为贯彻中央这一《通知》精神,国务院环保领导小组办公室(简称国环办)在八十年代初提出了经济建设与环境保护协调发展的思路,强调在制定国民经济计划时,要对环境保护统筹兼顾,综合平衡,达到协调发展的目的。经过三年多的实践,这一思路总结深化为“三同步、三效益”的思路,并作为与“国策”相配备的环境保护战略的总方针、总政策,写进第二次全国环境保护会议的报告中,并经国务院审定发布。同步发展的方针与协调发展的思路是一致的,只是更加强化了法制的特性,更具有权威性和可检验性。同步发展的方针,与5年后国际上提出的可持续发展的思想,在理念上、思路上是一脉相承的,有着异曲同工之妙。

  第二次全国环保会议的召开,标志着我国环保事业由起始阶段跨进了一个重要的新的发展时期,在中国环保事业发展史上具有重要意义。选在1983年岁末召开这次会议,既有谋划,又有巧合,既有纪念意义,又有传奇色彩。会议的第二天就是1984年元旦,恰逢是送旧迎新的时刻。会议期间,各级环保工作者代表,看到党和国家对环境保护已作出了重大决策,把环境保护摆上了议事日程,兴奋的心情难以言表。有位代表兴奋得彻夜难眠,赋诗一首:一夜连双转,夜半两年分,今岁今宵尽,明年明日辉,寒随夜中去,春逐五更来,展望环保业,喜庆满胸怀。这首诗,可以说代表了与会代表与广大环保工作者的共同的喜悦心声。这次会议开的时间比较长,讨论得也充分,到元月7日闭幕。

二、形成了环境保护三大政策体系与八项管理制度

  第二次全国环保会议之后,全国环境保护工作以强化环境管理为中心全面展开。各级环保部门和广大环保工作者,团结一致,以新的面貌、新的姿态,在改革开放的舞台上,努力开创环保工作的新局面。在工作实践中,不少环保部门的领导不断总结、丰富自己的经验,提高自身的管理水平。在此期间,国家环保局的领导集体,十分重视各地环保部门创造的经验,带领机关干部深入基层,深入实际,调查研究,把基层的一些具体做法和经验,通过筛选提升,选择一些有推广价值的做法和经验,在部分省、市进行试点,经过5年的摸索和实践,在总结试点的基础上,提升为政策和制度方案,在1989年第三次全国环保会议上,集中推出了三大政策和八项制度,从而使我国的环境管理由一般号召和行政推动进入到法制化、制度化的新阶段。这是一个重大的、具有根本意义的转变。应该说,从1983年到1989年的5年间,是探索中国式的环境保护道路最活跃的一个时期。

  为何将预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理称为三大政策体系呢?大就大在三项政策均具有总体性、基础性和方向性的特征,我国许多环境经济政策、技术政策和管理政策,都是从这三项政策中衍生或延伸出来的。三项政策各有相对的独立性,但更具有统一性、体系性。三项政策中强化管理是中心、是主体,预防为主和谁污染谁治理为“两翼”,是围绕着强化管理这一中心展开的。

中国:排污收费制度

具体办法:环境税费

  1979年,中国开始在城市中对于超过排放标准的工业污染物试行收费。在80年代初期,排污收费制度正式纳入法律法规,并逐渐推广到全国。政府每年来自于排污费的收入从此迅速增加,如从1986年的12亿元增加到1993年的27亿元(见图4.2)。排污费提供了现在全部污染处理开支的15%左右,而且是各地环境保护局进行执法活动的主要资金来源。

  根据排污收费制度,工业废水中的29种污染物、工业废气中的13种污染物以及所有工业固体废弃物、噪声和放射性废物都要收取排污费。1993年以前,中国的排污收费制度只对超标的污染物收费,而且仅对其中超标最多的一种污染物进行收费。为了进一步剌激企业减少排入水体的浓度未超标污染物,1993年起开始试点采取了对废水污染物排放总量进行收费的方法。这种对于浓度未超标部分征收的排污费现在占超标排污收费总量的10%以上。

  环境政策对全国环保工作有着导向和调控作用,使环保工作沿着一个正确的方向前进。三项政策的出台有先有后。预防为主是作为方针提出来的;谁污染谁治理是原则;强化管理是手段。最早出台的是预防为主,是周恩来总理在70年代初期作为环保工作的方针提出来的,到70年代中期就衍生出新建项目“三同时”制度和80年代初期的环境影响评价制度。再后来的排污申报登记及排污许可证制度,以及到90年代后期的总量控制制度,都是在这一政策指导下派生、发展出来的。谁污染谁治理是70年代末从国外引进来的,国外称之为“污染者负担”原则,为了通俗化、口语化、便于执行,确定为“谁污染谁治理”原则,并列进了1979年颁布的《环保法》中。依据这一原则实施了排污收费制度。这一制度出台时,中国还处于计划经济时期,由政府直接管理工业企业。把国外市场经济下的制度引入到中国计划经济中来,阻力之大是可想而知的。对企业收取排污费,意味着减少了国家和地方政府的财政收入,是强制从国家和地方财政中切出一块治理污染。当时国务院环办与财政部、国家经委反复协商,在“切块”的大小上即财政负担的大小上争执不下。环保部门根据河北、江苏、辽宁等地的试点推算,要使排污收费成为促使企业治理污染的经济刺激杠杆,全国收费总额每年收到10-15亿元才能有效。财政部门认为口子开得太大,国家财政难于承受。但是面对严重的污染形势,现在不开这个财政口子,到污染积重难返时就要开更大的口子。由于当时国家正处于三年经济调整时期,国家财政困难,为了尽快打破僵局,使征收排污费制度出台,经一再商讨,决定把收费标准定在全国每年征收5亿元之内,并上报国务院批准,于1982年2月颁布了《征收排污费暂行办法》,在全国正式推行了征收排污费制度。在征收的第一年,由于各级环境管理部门认真实施就突破了5亿元的限额,4年间,到1986年全国征收排污费已累计达到38亿元,平均每年接近10亿元。实践证明,标准定低了,有些企业宁愿交排污费买个“排污权”,也不愿治理污染。但是,排污收费制度的建立,从法律、理念和道义上明确了企业治理污染的责任,这是有其积极意义的。同时,从收取的排污费中拿出一块作为环境能力建设,也大大提高了各级环境管理部门的监督能力。

  强化环境管理,是依据对国情的深化认识而出台的。80年代初,我国的环境污染和生态破坏的势态非常严峻。究其原因,大量的环境问题是由于管理不善造成的。在我国经济、科技发展水平不高,国力有限的情况下,不可能靠高科技、高投入来解决环境问题,最有效的办法是依靠政府采取行政的、法律的和经济的手段,强化环境管理,以管促治理,以管促保护。在政企合一的情况下,我们的环保部门摆脱政府直接管理企业的束缚,不去直接管企业的污染治理,而是行使政府的监管职能,促其治理,这是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变,在第二次全国环保会议上,得到了国务院的充分肯定。

1982年与1992年40个城市颗粒物年日平均浓度值统计对照

                                                        单位:mg/m³

北 方 城 市 (22个)

南 方 城 市 (18个)

城市名称

1982

1992

城市名称

1982

1992

  林

1.910

0.663

  阳

0.970

0.392

石家庄

1.700

0.419

  庆

0.690

0.351

  原

1.530

0.641

  乡

0.690

0.262

秦皇岛

1.510

0.447

  宁

0.660

0.188

  山

1.470

0.372

  昌

0.600

0.191

西  安

1.110

0.504

  樊

0.560

0.272

  南

1.050

0.642

  州

0.540

0.264

  头

1.030

0.525

  州

0.530

0.309

乌鲁木齐

1.000

0.424

  肥

0.470

0.153

  州

0.880

0.539

  汉

0.420

0.264

  京

0.870

0.340

  沙

0.400

0.222

  川

0.870

 

  都

0.290

0.372

  连

0.820

0.134

  明

0.290

0.331

  山

0.740

0.322

  海

0.28

0.337

  川

0.730

0.481

  州

0.270

0.268

  津

0.710

0.269

  州

0.270

0.234

  阳

0.690

0.398

广  州

0.260

0.297

青 岛

0.690

0.177

  京

0.220

0.241

哈尔滨

0.600

0.345

     

  州

0.520

0.421

     

  鸡

0.440

0.428

     

  春

0.380

0.312

     

  八项制度中的“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度是1983年前推出的三项老制度;城市环境综合整治定量考核制度,环境保护目标责任制度,排污申报登记和排污许可证制度,限期治理制度和污染集中控制制度等五项制度,是1983年后推出的新制度。当然,国家在1987年曾分两批下达过367项污染源限期治理项目,在《环境保护法(试行)》中,对限期治理也作出了规定。但是, 未被普遍重视。鉴于这项制度的重要性,所以仍列入推行的新制度之列。集中控制制度出台时,不少人认为不能够构成制度,只应算是一项措施。所以全国第三次环保会议后,有一段时间把“八项制度”称为“八项制度和措施”,其中的“措施”就是指这项制度而言。后来实践证明,特别是通过城市环境综合整治证明,在国家经济具有一定能力和城市发展到了一定阶段之后,城市(包括乡镇)集中控制污染,便成为防治污染,推进城市现代化建设的必由之路。污染集中控制作为一项制度,便顺理成章了。

  第三次全国环保会议的最大贡献,是把第二次环保会议制定的大政方针,具体化为 “三大政策”和“八项管理制度”。这是对有中国特色的环境保护道路的新开拓、新发展。三大政策和八项制度把不同的管理目标、不同的控制层面和不同的操作方式组成为一个比较完整的政策和管理体系,基本上把我国主要的环境问题置于这个体系的覆盖之下,建立起一个充满活力而又灵活有效的环境管理机制。这是立足于国情,总结多年环境管理的实践经验,学习和借鉴外国先进管理经验的产物,也是我国环保工作改革开放、创新奋进的重大成果,是我国环境管理从理论到实践逐渐走向成熟的重要标志。

三、建立和完善环境法律体系,把中国的环境保护建立在法制的基础上

  1978年12月党的十一届三中全会,是建国以来党的历史上具有深远意义的伟大转折。全会果断地把全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来,确定了改革开放的伟大方针,加快了民主化、法制化的进程。邓小平同志在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话中,阐明了加强法制建设的重要性,明确提出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。并将森林法、草原法、环境保护法列举到“必要”制定的法律中。

  1978年3月全国五届人大颁布了新修订的《宪法》。在新《宪法》中,虽然没有能够彻底纠正1975年“四人帮”猖獗时期制定的宪法的错误,但却第一次列进了环境保护的条款,即“国家保护环境和自然资源,防治污染和其它公害。”

  有了《宪法》的依据和三中全会的精神,国环办于1979年初即组织了环保法起草小组,在总结我国环境保护经验和众多热心环保法律专家的指导下,很快拿出了法律文本的送审稿,经国务院审定后,提交1979年9月五届人大常委会11次会议审议通过,以《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《环保法》)颁布实施,成为我国历史上的第一部环境法律,也是三中全会后颁布最早的少数几部法律之一,推动了我国环保事业的发展。

1982年与1992年41个城市二氧化硫日平均浓度值统计对照

                                                         单位:mg/m³

北 方 城 市 (20个)

南 方 城 市 (21个)

城市名称

1982

1992

城市名称

1982

1992

太 原

0.240

0.303

贵 阳

0.520

0.463

青 岛

0.240

0.207

重 庆

0.430

0.351

天 津

0.200

0.199

长 沙

0.150

0.180

石家庄

0.190

0.121

上 海

0.120

0.098

济 南

0.160

0.226

南 宁

0.110

0.086

沈 阳

0.120

0.131

桂 林

0.090

0.070

吉 林

0.120

0.089

成 都

0.090

0.075

唐 山

0.110

0.097

苏 州

0.090

0.064

西 安

0.100

0.058

昆 明

0.080

0.050

宝 鸡

0.100

0.039

福 州

0.080

0.072

包 头

0.090

0.119

广 州

0.070

0.060

郑 州

0.090

0.090

南 昌

0.070

0.065

北 京

0.080

0.117

襄 樊

0.070

0.038

大 连

0.070

0.079

杭 州

0.060

0.107

鞍 山

0.070

0.125

南 京

0.060

0.073

兰 州

0.040

0.079

湛 江

0.060

0.039

长 春

0.040

0.061

武 汉

0.050

0.040

哈尔滨

0.040

0.029

温 州

0.030

0.038

秦皇岛

0.020

0.041

 旧

0.030

0.031

银 川

0.020

0.068

萍 乡

0.030

0.067

0

 

合 肥

0.020

0.041

  《环保法》虽然是试行法,有些法律条款也不甚规范,缺乏法律的强制性,但作为环境保护的主体法,不仅明确了我国环境保护的任务和对象,而且对环境监督体制、基本原则和制度、污染防治及自然保护的基本要求,以及环保部门建设、法律责任等,都作出了相应的规定。当时,文化大革命刚结束,百废待兴,还谈不上什么法制秩序。但是,《环保法》的颁布实施,却对推动全国环境保护工作走向法制轨道起到了极大的推动作用,为中国环保历史增添了光彩的一页。

  1982年11月,五届全国人大第五次会议又一次通过了《宪法》修正案。新的《宪法》不但彻底纠正了原宪法的缺点错误,而且增加了许多适应改革开放和社会主义现代化建设的新内容。在有关环境保护条款中,也将原来的一条增加为两条,这就是:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。“国家组织和鼓励植树造林,保护森林。”(第26条)“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。(第9条)

  《宪法》是国家的根本大法,具有最高的法律权威。宪法在总纲中列进了环境保护与资源保护的条款,这就明确了环境保护与资源保护的法律地位,为制定中国的环境与资源法律提供了依据。

  新《宪法》颁布后,城乡建设环境保护部环保局于1983年成立了《环保法》修订小组,依据环保法试行中出现的各种实际问题和环保工作进程中特别是强化环境管理中的新鲜经验及试验性制度,对试行法从内容到结构作了整体上的修改,直到1987年才形成了新的《环保法》送审稿,由国务院提交全国人大审议,于1989年12月26日七届人大第十一次常委会通过颁布实施。这是我国环境法律建设的一个重要的里程碑。新的《环保法》与原试行法相比,有以下特点:

1)在体系结构上更加合理。新的《环保法》删去了“环境保护机构和职责”、“科学研究和宣传教育”、“奖励和惩罚”三章,新设了“环境监督管理”与“法律责任两章。全法共设总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其它公害、法律责任及附则等六章。结构比较合理,内容比较齐全,法律条文的语言也比较规范、严谨。

2)对环境管理实践中的新经验、新做法,在法律中尽量地加以确认。例如,在法律中规定的“各级人民政府,应对本辖区环境质量负责”等条文规定,就是从实践中总结出来的重要经验。

3)突出了环境管理。单列了环境监督管理一章,对多年实施强化管理的内容、制度、政策措施作了集中规定,在法律上予以确认。

4)法律责任明确具体,规范性和操作性强,对违反法律规定行为,明确了处罚措施,保证了法津的严肃性。

  在制定和修改《环境保护法》主体法的同时,还加快了环境、资源保护方面的单行法的立法进程,截止到1992年底,我国在环境法方面颁布实施的单行法有:《海洋环境保护法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《大气污染防治法》(1987年)等3部法律;在资源法方面颁布实施的有:《土地管理法》(1986年)、《森林法》(1984年)、《草原法》(1985年)、《渔业法》(1986年)、《矿产资源法》(1986年)、《水法》(1988年)、《野生动物保护法》(1988年)、《水土保持法》(1991年)等8部法律。此外,10年间,由国务院制定颁布的国家行政法规(条例、规定或办法)23件,如《噪声污染防治条例》、《征收排污费暂行办法》、《水污染防治法实施细则》等;由国家环保局单独或与有关部门联合发布的规章有26项。另外,国务院环境保护委员会也发布了20多项具有法规权威的“决定”。根据《宪法》和地方组织法的立法体系,各省、自治区、直辖市及授予立法权的省会市、计划单列市和特区市的地方人民代表大会及同级政府,为实施国家环保法律、法规,结合本地区的实际情况,也制定了一批地方性的环保法律和政府行政性规章,据不完全统计,有近600件。

  各类环境标准是环境法律体系中的一个特殊的重要的组成部分。环境标准有国家和地方(省一级政府颁布)两级标准。有地方标准的地区实行地方标准。法律规定,地方标准要严于国家标准。标准分为环境质量标准,污染物排放标准、环境基础标准及方法标准。截止1992年底,仅国家一级各类环境标准就达263项。法律规定,环境质量标准和污染物排放标准为强制性标准,凡违反这类标准,必须承担相应的法律责任。

  为了加强环境保护的国际合作,维护国家的环境权益,同时也承担应尽的国际义务,我国在1992年前,先后缔结和加入了20多项国际环境公约、协定和议定书等。主要有:《保护臭氧层维也纳公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《防止倾倒废物污染海洋公约》以及《濒危野生动植物国际贸易公约》等。根据我国宪法的规定,这些经过按立法程序批准、加入的国际公约、协定和议定书,与国内法具有同等的法律效力。我国《环境保护法》还规定,如遇国际条约与国内环境法有不同规定时,应优先适用国际条约的规定,但我国声明保留的条款除外。

  以上情况说明,我国环境法制建设的速度是很快的。短短10年间,就初步形成了以《宪法》为基础,以《环境保护法》为主体,以各项环境单行法和各项资源法为依托的法律体系,使我国环境保护工作逐步地走上了法制轨道。

四、把环境保护纳入国民经济和社会发展计划,实施国家计划指导下的宏观管理。

  1982年初,国务院环办专门下发了《关于加强环境保护计划指导的几点初步意见》的通知,提出环境保护计划应做好四项计划的平衡工作,即:工业生产排污量与环境容量之间、基本建设项目与污染防治设施之间、城市人口增长和经济发展与社会发展(包括城市环境改善)之间、自然资源开发利用的数量与资源保有量及可更新资源的再生增殖数量之间的平衡。同时推出了八项计划指标与六项环保措施,广泛地征求各省、市环保部门的意见,为“六五”期间把环境保护纳入国民经济社会发展计划,做好前期工作。经过一再地争取和做工作,国家“六五”计划终于把环境保护作为一个独立的篇章列入到计划之中,实现了多年梦寐以求的零的突破。

  万事开头难。国家“六五”计划把防止新污染的发展、努力控制生态环境的继续恶化、抓紧解决突出的污染问题、继续改善北京、苏州、桂林等城市的环境状况,作为“六五”期间的奋斗控制目标,规定了计划期内要控制与完成的6项指标:工业废水排放量与处理量、有害气体排放量与处理量、工业废渣产生量与综合利用率。计划还提出了主要政策措施。由于计划中的环境指标没有落实到各工业部门和地方政府的年度计划中,环保投资没有进到国家财政的“笼子”里,“六五”环保计划的目标任务未能实现。但是环境保护纳入国民经济计划中是一个重大突破,一个良好的开端,并从中总结出了许多宝贵的经验。

  国家“七五”计划(1986-1990年),环境保护被顺利地纳入进去,计划的目标、任务比“六五”计划具体了,并对计划指标凡是可以量化的都作了具体量化,增强了计划的可比性与可操作性。“七五”计划的主要特点是:①除在环境保护的篇章中(第52章),规定了“防治工业污染”、“保护江河湖泊水库和海洋水质”、“保护重点城市环境”、“保护农村环境”以及“改善生态环境”等五个方面的任务外,在社会发展的大栏目中,也把环境保护和国土整治列为社会事业发展的总体战略目标之一。②在工业、农业、交通、能源、水利、城建等各项经济发展的计划中,都兼顾到环境保护的要求,提出了环境保护的相关内容,给予了环保以关注和照应。这表明,我国经济、社会与环境保护“同步发展”的方针在国民经济发展计划中得到了初步体现和认定。这是我国经济计划工作在指导思想上的一个进步。③有相当多的省和市,在制定本地区“七五”计划中,第一次列入了环境保护的内容,提出了本地区“七五”期间环境保护的目标、任务和措施。

  “七五”计划的改进,对全国环境保护宏观调控的作用有了明显的加强,加大了对控制环境污染的投入,对环保工作有很大推动。但是,由于环境保护仍未列入国民经济和社会发展的年度计划,环保投资难以在计划中落实,环境保护进入国民经济发展主干道的问题仍然没有完全解决。

  从1989年开始,国家环保局在国家计委的支持下,开展了环保年度计划编制的研究工作,并在一些省、市进行了试点。与此同时,在编制国家“八五”计划中,国家环保局和国家计委要求各级地方政府,各工业主管部门,农业、林业、水利部门,按照“同步发展”的方针,在编制本地区、本部门、本行业的“八五”计划中,都要列入环保的内容,提出具体的目标、任务、措施,并分解到年度计划中落实。

  国家“八五”计划(1990-1995年),在发展战略中,突出了环保的国策地位,提出了环保的战略目标,专列了环保篇章;同时,编制了国家环境保护“八五”专项计划。专项计划,把反映防治污染的21项污染物总量控制指标,分解到全国30个省、自治区、直辖市和14个计划单列市。对50个环保重点城市,也下达了7项环境质量指标。这一专项计划,作为国家“八五”计划的重要组成部分,由国务院直接下达各地区、各部门、各行业组织实施。“八五”期间,在一些省、市编制环保年度计划试点工作取得成熟经验的基础上,于1992年在全国推行实施了环境保护的年度计划工作。至此,我国的环境保护事业才真正被纳入国民经济计划体系,置于国家计划指导下的宏观调控、管理之中。

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