“十五”目标完成不利存在显著差距

　　要合理务实地确定“十一五”期间我国环境保护和生态建设的主要目标，必须对我国的生态、环境变化态势和目前完成“十五”计划目标的水平有全面的认识。

　　在即将过去的“十五”中，我国在环境保护和生态建设领域的目标总体来看完成得相对较差，尤其面上目标基本都未完成。

　　1． 少数完成得较好的有

　　——环境管理能力建设目标多数完成，如对建设项目（包括生态建设和环境保护项目）的规划进行环境影响评价、新排污费制度均已形成法规；

　　——发达地区尤其是发达地区的重点城市在污染物排放总量控制上完成得较好。东部发达地区的重点城市如北京、上海、大连等，在工业污染治理、城市环境综合整治上均进步明显，太湖流域的水污染治理也基本达到预定目标。

　　2． 与计划目标存在显著差距，按期完成已基本无可能性的有：

　　——“三河三湖”水污染治理、“两控区”二氧化硫排放量控制均未达到预定目标，工业污染排放总量控制和生活污染治理设施建设均没有达到计划目标。

　　在“三河三湖”（淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池）中，只有约1/3的水域达到或优于地表水环境质量3类标准，2/3的水域水质在4类以下，超过1/3的水域其水质为劣5类，没有按照已公布规划达到水质要求。其中只有太湖流域治理得较好，其它不仅改观不大，还多次出现严重污染事故。尤其淮河流域，虽经10年治理，水质状况仍然呈现“三个未改变”：死水状况没有改变、水质性缺水状况没有改变、水污染频繁成灾状况没有改变。

　　全国废水排放量、生活污水排放量、工业废水排放量均在2003年出现反弹。二氧化硫排放总量不仅未按计划比2000年排放总量减少10%，还有所增加。烟尘和粉尘排放总量，在2003年也一改近几年逐年下降的趋势，呈现较大幅度的反弹。

　　生活污染治理滞后。重点流域城市污水处理厂按计划建成率仅为40%，远远未达到计划要求。而且其中半数以上城市污水处理厂非正常运行，出水水质超标的超过1/5。

　　——荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标。

　　目前全国荒漠化土地面积超过267.4万平方公里，荒漠化仍呈加速扩展趋势，沙尘暴灾害仍然高发，水土流失面积仍居高不下。水土流失和荒漠化“局部治理，整体恶化”的态势没有如“十五”计划所要求的得到有效遏制。

　　——生态功能区（包括自然保护区、自然小区和生态示范区等）建设的数量目标超额完成，但质量问题凸显。

　　目前我国已建成生态示范区82个，规划生态功能保护区31个，设立自然保护区2194个，占陆地国土面积比例高达14.8%，已超过多数发达国家，但管理水平滞后，“批而不建、建而不管、管而不力”现象严重。

　　总之，“十五”期间我国的环境和生态变化仍然呈现“点上治理、面上破坏”。面上目标的完成情况和完成能力都不尽人意，而且与“九五”期间相比，“十五”期间环境恢复的势头出现停滞现象。

　　生态和环境恶化的主要原因

　　“十五”生态建设和环境保护的面上目标完成不好的原因主要有以下３点：

　　1． 经济发展阶段和增长方式的影响

　　社会经济运行方式决定了资源、环境问题的表现和程度，在不同的发展阶段，面对的资源、环境问题是不同的。一般认为，“十五”以来，我国逐渐进入重化工业高速发展时期。这个时期的显著特点，是包括能源、交通和通信设施在内的基础设施建设得到显著加强，钢铁、电解铝、水泥等重要工业原材料生产量大幅增长，因此推动第二产业的比重加速上升。然而，在这个阶段，中国经济发展战略的选择受着两个根本性的资源、环境约束：

　　第一， 中国从来没有将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的廉价资源供应量和环境容量；

　　我国在主要能源和金属矿产上对外依存度已经过高，这已经造成了国际市场相关产品的价格暴涨，极大地提高了我国的发展成本；同时，我国的污染已经呈现出“复合型、压缩型”的特点，发达国家在工业化中后期出现的污染公害已经在我国普遍出现，我国已没有继续支持这种增长方式的环境容量。

　　第二， 中国经济增长至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。

　　在这“两个约束”背景下，资源消耗大、污染排放重的重化工业的高速发展，注定了污染治理的负担空前加大。加上新开工项目过多、在建规模过大、技术含量过低，使各地的工业污染在“十五”后期出现2000年“一控双达标”行动结束后最大的一次反弹。

　　2． 不当政绩观的影响，使得工业污染治理中地方保护严重，生活污染治理投资不足不当

　　许多地方受不当政绩观的影响，没有正确处理经济增长与环境保护的关系，片面追求GDP增长：一方面盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设。“十五”期间，许多地方环保投资不足，治污工程建设滞后。如淮河流域水污染治理工程截至目前投资完成率只有34％，个别省份甚至不足20％。而且在投资不足的情况下，有限的治污资金的利用效率也不高：流域治理建设项目系统性不够、相互脱节；污水管网建设滞后，加上污水处理收费政策不到位导致运行经费短缺，使建成的污水处理厂不能及时发挥作用。

　　3． 法规执行和环境监管能力不适应形势发展的需要

　　我国的环保法律法规已成体系，但对环境违法行为的处罚规定普遍过松，且没有引入刑事责任。同时，基层环保执法部门监管手段落后，没有关停权力，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题，加上地方保护主义的影响，造成了企业违法成本低、守法成本高而环保部门执法成本高。

　　“十一五”生态和环境变化态势预测

　　1． 对“十一五”期间环境变化的态势预测

　　根据目前的生态、环境变化态势，并分析“十一五”期间的经济增长形势，预测“十一五”期间的生态和环境态势变化将呈现以下几个特点：

　　第一， 总体环境质量仍有进一步恶化的可能。这是因为随着重化工业的高速发展，在技术水平、资源利用效率和污染物达标排放率等方面没有发生质的飞跃的情况下，工业“三废”排放总量仍可能增加。

　　第二， 东部发达地区的城市环境有优先恢复的可能。这一点不仅已为“十五”期间若干大城市的事实所证明，而且在于东部有些地区已经初步建立了行之有效的环境设施市场化建设和运营机制，污染治理已经成为对民间资金较有吸引力的投资领域。

　　第三， 中西部地区生态恶化的势头有可能减缓。这一方面是因为随着我国工业化和城市化的发展，人口重心将进一步向东部迁移和向城镇集中，中西部的生态更多地可以得到自然恢复；一方面是因为六大国家级林业工程投资的重点主要在中西部，且力度在不断加大。这将较好地抑制造成水土流失和荒漠化的主要因素——过牧、滥垦、乱伐。

　　第四， 过去未引起重视的环境问题将随着经济社会的发展逐步显现。仅举三种新污染物为例：一是大量新合成的化学物质可能成为人类带给自然的新的持久性有机污染物，如品种更加多样和理化特征更加稳定的石油化工产品；二是PM10等细颗粒物污染问题会由于城市建设规模的迅速扩大更加严重；三是大量的产品类废弃物和废水、废气处理产生的污泥等非传统废弃物将随着生产的发展和环保产业的发展急剧增加。这些新污染物带来的环境问题虽然只是初露端倪，但由于其直接影响人居环境，必须高度重视。

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