三、环境问题要从源头抓起

　　从产业革命开始，人们就在寻求防治环境污染和生态破坏的措施，经几百年的探索努力，措施办法千千万万，但总是边治理边污染，老问题解决了，新问题又出来了。有没有一种办法，从产生环境问题的源头上采取防治措施，不让环境问题产生，或者，即使产生，也可以采取治理措施，把问题减少到一个最小限度呢？这样一种近乎理想状态的措施，终于找到了，这就是“战略环境影响评价”制度。

　　在《中华人民共和国环境影响评价法》中，总则第一条就明确指出立法的目的：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法”。在该法中，把土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等一系列规划纳入了环境影响评价范围，并相应规定了必要的程序和法律责任。可以说，国民经济的主要规划都包括进去了。如果这个法律规定能得到切实的实施，我们就可以从根本上控制生态环境问题的产生，把环境问题堵截在行动之前，从而使实施可持续发展战略有了可靠的保障。

　　我们说环境影响评价法是一项重大战略措施，是因为从一项事业的全局上，从发展的源头上注意了环境影响，采取了防治的政策或技术措施。这样，就可以做到不留或很少留生态环境方面的后患。
举例来说：

　　能源的开发利用是决定大气环境质量的关键性因素。如果国家和各地方政府在制定城镇有关能源规划时，充分考虑环境影响，按照保护环境的要求，正确确定能源结构及其利用方式，我国城镇大气环境质量的改善就有了保障。比如，积极开辟天然气等清洁能源的供应来源，同时，大力推行“以电代煤”和煤炭的清洁使用等等措施。如果有了这样的规划，并且分步实施，我国城镇大气质量的改善就指日可待了。

　　在控制环境污染和改善环境质量方面，工业规划具有重要意义。我国已颁布了《清洁生产促进法》，各类工业活动都要遵照该法的规定。清洁生产是工业发展的必由之路，是工业新文明的基本标志。实现清洁生产要做多方面的努力。但是，我认为以下几点是重要的：一是正确选择工业结构，对于沿海许多地区来说，环境容量已经很有限，工业发展就要选择无污染或轻污染的产品；对于缺水地区来讲，就要避免高耗水工业产品；二是工业技术的选择，要选择原料和能源消耗低、污染物排放少的工业技术，不要再选择那些过时的、落后的、即将被淘汰的工业技术了；三是在建设的同时，就建设防治环境污染配套设施，排放物达到国家标准，并对工业废弃物进行综合利用。四是组建工业生态园区，将工业园内各企业的工业废物和有害排放物作为资源在企业间循环利用，变废为宝，化害为利；五是工业合理布局，对城市市区特别是居民区不构成危害。同时，要避免对饮用水源的污染和对风景名胜点的不良影响。总之，清洁生产不仅要求工业产品符合环境标准，生产过程也要无碍职工健康和周边环境。如果通过环境影响评价，切实把清洁生产的要求纳入了各种工业规划和建设项目设计，我国工业生产将进入到一个崭新的时期。

　　大家都很忧虑我国土地荒漠化的发展，这确实是一个特别值得关注的生态环境问题。防治土地荒漠化的发展，重要环节在于保护草原。因此，草原发展规划的环境影响评价具有重要意义。要改变草原生态的严重退化，重要的是切实贯彻执行《草原法》、《防沙治沙法》和《水土保持法》以及相关法律，做到有法必依，执法必严，违法必纠。我认为重点要抓好以下工作：一是严禁开垦草原,对已开垦的要退耕还林、还草；二是以草定畜，实行草原家庭承包制，切实改变超载放牧问题；三是对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原，实行禁牧、休牧制度；四是保护生物多样性，建立珍稀濒危动植物保护区；五是合理开发利用水源。我想，通过环境影响评价制度，做到了这些要求，草原严重退化的状况会逐步得到遏制，林草丰茂的新局面就会出现。

　　《环境影响评价法》所涉及的规划范围是很广泛的，我只列举了几项规划，是想说明，只要从规划的源头上采取防治措施，许多生态环境问题是可以防止的，即使出现一些问题，也可以把问题减少到最低限度。

四、综合决策，共同把关

　　西方国家在数百年的发展中，建立起相当完备的决策机制。但是，在处理环境与发展关系上，只有在实施了“战略环境影响评价”制度以后才建立起比较完善的决策机制。它们的一套程序和办法值得参考借鉴。

　　为了减少重大决策失误，在我国建立决策机制是刻不容缓的事情。我想引用万里同志在上个世纪80年代中期的一次产生过广泛影响的讲话：《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》中指出：“直到今天，领导人凭经验拍脑袋决策的做法仍然司空见惯，畅通无阻。决策出了问题难以及时纠正，只有策划出现了大问题，才来事后堵洞，或者拨乱反正，而这时已经悔之晚矣。这种盲目拍板，轻率决策的情况，现在到了非改不可的时候了”。

　　民主和科学的决策机制要靠法律才能建立起来，只靠一般说教是没有用处的。《环境影响评价法》的制定，为建立这种机制提供了机会。我们在这部法律的起草过程中的着力点，就是放在建立民主和科学的决策机制上。可以无不自豪地说，我们建立了这种决策的法律制度。这就是：政府审批、环境主管部门统一监督、有关部门对规划环境影响负责、公众广泛参与的新机制；也可以称为综合决策机制。所谓综合决策，其程序和做法有五点：

　　第一，专项规划的编制机关，从提出建设开发规划起，就注意环境影响，采取必要的防治措施，从规划到实施都对环境影响负责，将环境保护作为自己事业的一个重要组成部分。法律规定，有关部门对编制的规划，应当在规划形成初步方案至上报前，组织进行环境影响评价。环境影响报告书应当包括三项主要内容：一是实施该规划对环境可能造成的影响的分析、预测和评估；二是预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；三是环境影响评价的结论。专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查，未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。
　
　　第二，公众要参与环境影响评价。法律对此作出了明确规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明”。在对建设项目的环境影响评价中,也作了相同的规定。这些规定，都对公众和专家参与规划和建设项目环境影响评价的范围、程序、方式和公众意见的法律地位作出了明确规定。使公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分。这些规定，是在以往的环保法律中所没有的。说明国家非常重视维护公民的环境权益，重视公众参与环保决策和监督。

　　第三，法律规定：设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案、作出决策前，“应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家进行审查，并提出书面审查意见”。这里提到的“或者其他部门”是指特殊情况下的做法，在通常情况下，政府只能指定环境保护行政主管部门组织审查。作为环境主管部门的审查意见带有权威性，是政府批准或不批准的基本依据。

　　第四，法律规定，设区的市级以上人民政府在汇集规划编制部门、公众特别是环境保护行政主管部门的上报文件和意见后，要进行认真分析，应当将环境报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。

　　第五，法律规定：对环境有重大影响的规划实施后，编制机关还应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。这是对决策建立的反馈系统，使不完善的决策能够及时依据反馈信息，不断进行修正。

　　应当指出的是，环境影响评价的审查，不仅是环境保护行政主管部门的一项重要职责，所有参与部门也要对审查后果负责。如果弄虚作假，造成失实的，要追究法律责任。这些规定就是让有关部门从编制规划起直到规划实施后，都要对自己的行为负责。这种规定是有其积极意义的。

　　《环境影响评价法》关于决策机制的规定，不仅在环发领域前所未有，就是在国民经济的其它领域也是鲜见的，是我国环境管理的新发展，意义重大。

　　现在出台的《环境影响评价法》仍然不够完善，如政策的环评、决策者的法律责任等问题，没有作出规定。这只能通过实践，不断修改和补充，使之完善起来。

　　实施环评法是一项非常具有挑战性的任务。它要求改变政府拟定规划的常规方式和程序，确立起更加公开和民主的决策方式和程序，要求形成和发展一套不同于建设项目环境影响评价的方法和新技术，以便有能力对规划实施后所带来的大空间范围、大时间尺度、多种行为交叉和累积的环境影响做出令人信服的评价，推动国民经济各项事业朝着可持续发展的方向发展。