二、农村饮水安全立法的重点与难点

　　开展农村饮水安全立法，要通过对现有的政策文件和规章制度进行分析，找出影响农村饮水安全立法的重点与难点问题，以此为切入点，提出解决问题的方案。归纳起来，当前农村饮水安全立法的重点与难点包括：

　　（一）管理体制急需进一步完善

　　农村饮水安全工程建设与运行管理中，有关行政管理体制的问题集中反映在以下几个方面：（1）水利部门与发展改革委之间的协调问题。按照既有制度，发展改革部门应当商有关部门做好农村饮水安全工程规划编制报批、项目审批、投资计划审核下达和建设管理监督等工作，然而，按照国务院部署，农村饮水安全建设与管理的主管部门为国务院水行政主管部门，而且要求在“十一五”及“十二五”期间基本解决农村饮水安全问题，时间紧、任务重。实践中，许多地方的水利部门与发展改革委之间就因为协调问题而影响了农村饮水安全工程建设的开展。（2）水利部门与城建部门在资质管理上的协调问题。目前农村供水站资质管理不统一，在实行城乡水务一体化地区，由水务部门颁发，未实行城乡水务一体化地区由城建部门颁发，也有很多地方供水站未申请资质。由此产生了资质管理中的部门职责分工问题。（3）水利部门与卫生部门在水质监测上的协调问题。在水质监测上，按照《水文条例》第20条的规定，水文机构可以对水量和水质进行监测。而按照《生活饮用水卫生监督管理办法》，县级以上人民政府卫生行政部门负责本行政区域内饮用水卫生监督监测工作。实际工作中，目前工程的水质监测次数较少，且主要由工程管理单位出钱委托有关单位进行，在许多地方水质监测甚至尚未开展。

　　（二）农村饮用水工程性质急待明确

　　农村饮水安全工程定性，直接关系到农村饮水安全工程建设与管理的深层次问题的解决。然而，目前农村饮水安全工程定性一直缺乏相应的法规政策依据。按照国务院《水利产业政策》（国发〔1997〕35号），供水工程属于乙类项目，主要通过非财政性的资金渠道筹集。但这与农村饮水安全工程的实际情况（即主要通过财政资金渠道筹集）显然不符。此外，《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号），虽然对城市供水的水管单位性质进行了明确，但并未明确农村供水的水管单位性质。

　　（三）农村饮用水工程产权急待明晰

　　目前国家在农村饮水安全中的投入所形成的资产，除了小型及单村供水工程产权一般归村集体所有没有争议之外，大型的集中供水工程产权一般由水利部门代表国家行使，但这面临着缺乏法律政策依据的难题。这是因为，农村饮水安全工程难以按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）的规定，由国有资产监督管理机构作为出资人代表，而由水利部门作为出资人代表又于法无据。而产权不确定，工程管理体制机制的深层次问题就难以真正解决。

　　（四）农村饮用水工程建设的有关方面尚待完善

　　目前农村饮水安全工程建设方面相对比较规范，但仍存在以下几个问题：（1）投入方面，一是虽然中央已经加大对农村饮水安全工程的建设投入，但资金缺口仍然较大，实践中有观点认为应当设立农村饮水安全基金，二是中、西部贫困地区由于财政困难，部分县、市饮水工程配套资金不足；（2）由于现有国补资金应当全部用于工程建设，因此工程前期经费缺乏资金来源，这在一定程度上造成了规划、设计等工作难以开展，并进而影响工程质量；（3）对集中式饮水安全工程要求由具有相应资质的设计、施工单位负责设计、施工，并要求按照基建程序，实行招标投标制、建设监理制，地方上反映难度太大，难以执行。

　　（五）农村饮用水工程运行管理问题突出

　　农村饮水安全工程的运行管理是目前农村饮水安全管理工作中最薄弱的环节之一。尽管各地方对运行管理比较重视，但还未探索出一套良好的、能适用于全国的运行管理办法来确保工程可持续运行。在这种情况下，一些地方采取了“先建成再说”，工程建设与运行管理之间存在一定的脱节。归纳起来，在工程运行管理方面的问题集中反映在以下几个方面：（1）目前许多农村饮水安全工程的水价偏高，或者核定不足，这两者都不利于农村饮水安全工程的良性运行。水价偏高，致使很多农村节约用水，甚至分质用水，吃饭洗澡用好水，而洗衣服就用自备井的水或其他水，因此用水量偏少。其结果将和水价核定不足一样，造成工程运行困难，甚至造成过几年之后的饮水返困。（2）水费收取困难，即便收上水费，也难以完全满足工程运行管理需要。（3）部分集中饮用水工程税费比例高，加剧了工程运转困难，如山西省左权县龙泉集中供水工程，国税按销售收入的6%收取，地税中的城建税按增值税的1%收取，价格调控基金按增值税的1.5%收取，教育费附加按增值税的3%收取；（4）大量工程用电、土地征用等成本太高，往往高达水价的50%以上，但实行用电、土地征用优惠缺乏政策依据；（5）折旧费、大修费的收取很有必要，但收取上存在很多困难，目前一些地方基于各种原因往往不提取或难以提取。有些地方在提取“两费”之后也缺乏监管。（6）拍卖、承包、租赁中存在一些问题，如谁来拍卖、谁来发包、谁来出租，拍卖、发包、出租后的钱如何处理等问题缺乏相应的法律政策依据，而且拍卖、承包、租赁之后出现了监管不足问题。如承包之后进行掠夺式经营，过几年就坏了，或者承包之后不维修、不养护，降低服务水平等。

　　（六）农村饮用水水源保护急待加强

　　水源变化和水体污染是造成饮水不安全的重要因素，但目前农村饮用水水源保护远未能满足农村饮用水安全要求，突出表现在：现有制度对水量保护关注不够；农村大多采用的是分散式水源，具有分散、点多、面广的特点，难以按照《水法》和《水污染防治法》的规定划定饮用水水源保护区；此外，部分农村饮用水水源还属于雨水等非传统水源，如何保护目前尚无法可依等。