世界、历史双重背景下的中国环境资源立法
摘要：环境资源立法是在一定社会制度下，为解决人类社会发展过程中出现的环境问题而产生和发展的，与特定时期面临的环境资源问题和社会制度、文化背景有着密切的联系。只有在世界背景下，深刻认识环境资源立法的发展历史，同时结合国情和文化传统，才能正确理解和把握中国环境资源立法的特点和未来发展趋势。
一、国外环境资源立法的历史渊源
环境法通常都是伴随着环境问题的产生及其危害性的暴露，特别是严重的公害事件和环境灾害的发生而产生的，立法的控制和适用对象一般都是针对着所发生的环境问题的，即源于各国政府对某些具体环境问题及危害的认识和处理。由于各国社会经济制度和生产力发展水平不同，面临的环境资源问题各异，造成环境资源立法的发展水平参差不齐。但整体看来，环境资源立法大致经历了古代的产生、近代的形成和现代的发展等几个阶段。
1.环境资源立法雏形：古代零散法规的出现
产业革命以前的古代社会，经济以农牧业为主，生产以手工劳动为主，人类对环境资源的开发利用程度和规模较小，对环境资源的影响和冲击不大，环境问题还没有对人类的生存和发展造成威胁。但是，许多国家已经认识到环境资源对国家安全的重要性，为了维护统治阶级的地位，部分国家的法律中出现了一些有关环境资源保护的、相对零散的法律规定和命令。如公元前2000多年的《乌尔纳姆法典》关于使用土地的规定，《伊新国王李必特·伊斯达法典》有关保护荒地和林木的规定；公元前18世纪巴比伦王国的《汉谟拉比法典》关于土地、森林、牧场的耕种、垦荒和保护的规定，以及防止污染水源和空气的某些规定；14世纪初，英国议会颁布法令，禁止伦敦制造业在国会会议期间烧煤等。
从立法的角度看，古代环境资源方面的相关法律规定，还不能称之为完整意义上的环境资源立法。其主要特点可概括为：(1)环境和资源问题不够严重，环境资源问题和环境资源立法没有引起足够的重视；(2)缺乏明确的环境资源保护思想和立法理念，相关法律法令的性质是功利主义的；(3)没有专门的环境资源法律，既有的规定都是零散的出现在相关法律制度中，相互之间没有联系，缺乏系统性；(4)自然资源保护方面的规定较多，更多是维护统治阶级的地位，其中对于防治污染的规定，大多是卫生制度和生活舒适方面的规定；(5)人们的科学文化素质还没有达到能够全面认识生态规定和生态破坏的外部不经济性的程度，没有形成对自然环境的科学认识，缺乏对生态平衡的整体考虑。
2.环境资源立法形成：近代单行法律的制定
产业革命以后，随着生产和科学技术的发展，人类开发、利用自然的规模不断加大，自然资源破坏和环境污染问题日益严重。虽然还没有出现全球性的环境问题，也没有形成整体的环境科学观，但当时的自然科学水平已经使人类对公害的机理和自然资源的生态功能有了一定程度的认识。许多国家的环境资源保护和管理机构开始行使环境资源的立法权，产生了各种单行环境资源法律。
作为工业革命的发祥地，英国是最早出现近代环境问题和环境立法的国家。1863年，英国为控制制碱工厂排放大量的氯化氢所造成的大气污染，颁布了制碱业管理法，这是世界上第一部专门的环境法。为防治大气污染，英国早在1926年就制定了公共卫生法(消烟法)。美国是后起的工业发达国家，但在环境立法方面却起步较早，1785年就制定了第一部土地法，1864年制定了煤烟法，1866年制定了矿业法等环境法规。1877年，日本为防治和减少污染制定了工厂管理条例。
近代环境资源立法具有以下特点：(1)针对某种自然资源、某项环境要素或某个孤立的环境资源问题制定了单行的法律，标志着环境资源立法的开始；(2)没有形成整体的环境保护观念，缺乏明确的立法指导思想、立法目的和立法原则，各种开发、利用和保护、改善环境资源的活动也缺乏密切联系和组织协调，基本上是单行性专门立法，并大多局限于大气污染和水污染的防治；(3)法律中规定的环境管理权比较分散且地方性较强，大多国家认为污染和自然保护主要是地方性事务，即使有些法律规定了国家的环境管理职责，但也被分散在诸多部门之中，而且表现为同一层次政府部门之间实行的是权力高度分散和重叠的多元化体制。
3.环境资源立法发展：现代相对完整的法律制度形成
第二次世界大战之后，特别是20世纪五六十年代以来，随着现代技术的广泛应用和工业生产空前发展，人口膨胀、城市增加和扩大，环境污染在局部地区和国家趋于严重泛滥，对整个人类的生存和发展都构成了威胁。这种严峻的形势，迫使各个国家必须采取有力措施，不少国家将保护环境的要求写进了国家根本大法。
1969年，美国制定了《国家环境政策法》，首次明确规定了环境影响评价制度，设立了总统环境质量委员会。1990年，美国国会通过了污染预防法，宣布“对污染应该尽可能地实行预防或源削减是美国的国策”。
日本环境立法从20世纪50年代以来，围绕着“四大公害判决案”开始，到20世纪70年代，逐步从以控制公害为中心转向以环境保护管理为中心。日本环境立法的特点是环境法律制度比较健全和完善，法律制度具体、明确，制裁措施严厉。
欧洲国家与美国和日本相比尚有一段差距，环境法律制度的建立也没有形成一套自上而下的综合体，但是由于欧盟统一区域国际法的作用，相对弥补了各国环境立法的不足。
20世纪中叶以后，环境问题的全球化显示出仅仅依靠各国的制度约束的局限性，为国际环境立法提供了形成和发展的历史条件。1972年6月，在斯德哥尔摩举行了联合国人类环境会议，来自113个国家的约1200名代表参加了会议。1987年，世界环境与发展委员会发表了著名的报告《我们共同的未来》，该报告提出：可持续发展是既满足当代人需求而又不妨碍后代人满足其需求能力的发展。在1992年6月巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议上，通过、签署了里约环境与发展宣言、21世纪议程、气候变化框架公约、生物多样性公约和关于森林问题的原则声明等五个体现可持续发展新思想、贯彻可持续发展战略的文件。此后，许多国际组织和国家纷纷制定、贯彻可持续发展的战略、环境大法、国际法律政策文件和行动计划，掀起了一场可持续发展的社会变革运动。
现代环境资源立法具有以下特点：(1)立法的指导思想发生了一系列变化，确立了可持续发展的立法指导思想和原则。(2)立法趋于系统化、综合化。同部门、同行业的环境资源法律走向系统化，环境资源法律的制度初步形成，开始出现综合性法律或基本法律，涉及经济、社会可持续发展等跨领域问题。(3)环境资源立法技术和手段趋于完善。越来越多地采用经济手段和市场机制，采用科学技术手段和科学技术规范，环境标准和环境规划逐步成为环境法制度的一个重要组成部分。(4)环境立法职能部门和机构趋于完善。开始重视设立统一的环境监督管理政府机构，环境资源法制建设日益成为国家基本法、国家发展计划和国家安全的重大问题，环境法的实施能力和执法效率大幅提高。(5)国际环境立法得到重视并取得快速发展，各国环境法之间以及国内环境法与国际环境法之间的协调日益增强。
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