世界、历史双重背景下的中国环境资源立法
二、中国环境资源立法的发展历程
1.世界上最早的环境资源“立法”雏形
“天人合一”的思想源于周代，在《周易》中，含有“坎”、“坤”(水与土)两卦，表明人类开始认识到大地是农业生态环境的基础，天人之间的关系应该协调。在这个思想指导下，出现了古代朴素的自然环境资源管理理念。儒家“亲亲而仁民，仁民而爱物”的思想，要求耕作不失农时，捕鱼勿用过细之网，砍伐树木要适度，要按时节进行。在《孟子·告子篇》中，孟子提出“苟得其养，无物不长”的观点，如果自然资源得到保护，就会为人类永续利用。这也是最早的可持续发展理念和思想。
中国是世界最早出现环境资源“立法”雏形的国家，古代环境保护的法律规范的产生，可以追溯到公元前2100-1600年夏朝时期。据《逸周书·大聚》记载，夏朝时期规定“春三月，山林不登斧斤，以成草木之长；夏三月，川泽不入网罟，以成长鱼鳖之长”，即“禹禁”。殷商时期，就有禁止在街道倒生活垃圾的规定，而且视其为犯罪。《韩非子·内储说上》载：“殷之法，刑弃灰于街者。”西周时期颁布了《伐崇令》，规定：“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜，有不如令者，死无赦。”这是中国古代较早的保护水源、森林和动物的法令，而且极为严厉。
秦朝，农业生产有了进一步发展，对于自然环境和自然资源保护的法律也日趋增多和严格。秦朝的田律规定：“春二月，毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔，毋毒鱼鳖，置井罔(网)，到七月而纵之。邑之近皂及它禁苑者麋，时毋敢将犬以之田。”《礼记·月全》中，具体到按照每一个月的自然生态情况，列出了一些必须禁止的破坏自然和生态环境的行为。
唐律中设有“杂律”一章，更具体、更详细地对保护自然环境和生活环境作了规定。据敦煌石窟出土的文献资料记载，唐代颁布了水政管理方面的水法——《水部式》，还有水利方面的《营缮令》。唐代把山林川泽、苑圃、打猎作为政府管理的范围，还把城市绿化、郊祠神坛、五岳名山纳入政府管理的职责，划分禁伐区和禁猎区，从管理范围上超过了先秦时期。
2.近代环境资源立法整体上滞后于西方国家
1840年鸦片战争后，西方国家由于工业发展需要，大量掠夺和侵占中国资源，在华工厂不注重环境资源保护，局部地区已出现工业生产造成的环境污染，自然资源破坏和水土流失等问题日益突出。
在有识之士的倡导和推动下，先后制定过一些相关的环境资源法规。民国初期，中国民主革命的伟大先行者孙中山先生在《建国方略》中，曾提出一个比较全面的国土资源开发利用计划方案，并大力提倡植树造林。中华民国政府曾先后颁布过一些保护环境和自然资源的法律，如渔业法(1929年)、林法(1932年)、狩猎法(1932年)、土地法(1930年)和水利法(1942年)。中国共产党领导下的苏区、抗日革命根据地和解放区的革命政权，在战争年代也制定了一些环境资源法律法规，如中华苏维埃共和国土地法(1931年)、植树运动决议案(1932年)、晋察冀边区保护公私林木办法(1939年)、陕甘宁边区森林保护条例(1941年)等。
但这一时期，由于战乱频繁，政局不稳，经济、社会和科学不发达，缺乏诸如发达的市场经济、科学技术、工业化、城市化等现代环境资源保护赖以发展的必要条件，使得中国环境资源立法远远落后于世界发展水平。
3.现代中国环境资源立法取得丰硕成果
通常，将中华人民共和国成立之后的环境资源立法，称为中国现代环境资源立法。其发展历程可分为起步阶段、艰难发展和快速发展阶段，既与中国的自然资源状况、出现的环境问题以及国家在各个阶段的经济发展任务密切相关，也与中国法制建设的步伐一致。
（1）恢复和起步阶段
从新中国成立到20世纪60年代末的环境资源立法，较多的是关于自然资源的保护。为此，制定了一系列有关保护森林、保护土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理害河等方面的法规和规范性文件。如颁布了政务院关于全国林业工作的指示（1950年）、国家建设征用土地办法（1953年），政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示（1953年）、矿产资源保护试行条例（1956年）、关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定（1956年）、水土保持暂行纲要（1957年），等等。
针对环境污染，开始注意并颁布了一些与防治的法规和标准。如工厂安全卫生规程（1956年）中规定了工厂应对所产生的污水、废气、噪声、废弃物加以管理和控制，各种废水和废料应该妥善处理，这是我国第一部防治工业污染的法规。再比如生活饮用水卫生规程（1959年），除规定了生活饮用水的水质标准外，还对水源选择和水源保护区的污染防治作了规定。还有像放射性工作卫生防护暂行规定（1959年），对防止放射性污染作了规定。
但是，从1958年开始的“大跃进”，由于盲目追求经济建设的高速度，在“大办钢铁”、“以粮为纲”的口号下发动了狂热的“群众运动”，对我国的自然环境形成了第一次大规模的冲击，带来了自然环境、矿产资源和生物资源的严重破坏。
综合该阶段的环境资源立法，其特点是：(1)国家没有明确提出环境保护的任务，没有形成完整的环境保护思想和理念，立法还比较零星、分散；(2)以环境自然资源的保护为主，并主要着眼于农业经济发展的需要，同时也注意到环境污染，但相对较少；(3)制定和颁布的环境资源法规的效力等级较低，主要是一些行政法规和行政规章；(4)由于受“左”倾错误思想影响，使得包括环境法律在内的社会主义法制被破坏殆尽，轻视法制，有法不依，环境法律制度一度被削弱和破坏，已颁布的一些法规，也多未能认真实施。
（2）艰难发展阶段
进入20世纪70年代，伴随着工业经济的发展，环境问题日趋严重。又正值“文化大革命”，在极“左”思想影响下，提出社会主义制度对环境污染具有天然免疫力的谬论，在发展的同时不考虑环境保护问题，使环境污染在失控的状态下迅速蔓延。同时，在彻底砸烂“公、检、法”的运动中，法制荡然无存，全国人大常委会名存实亡，立法工作一度陷入困境。
与此同时，在国际上，工业发达国家不断出现震惊世界的公害事件，教训惨痛。在国际环境事件的警示和国内环境恶化的双重严峻形势下，1973年8月召开了第一次全国环境保护会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程。环境保护工作迈出了关键的—步，中国环境资源立法进入新的发展阶段。第一次全国环境保护会议研究、讨论了我国的环境污染和环境破坏问题，拟定了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，并由国务院发布实施。其中规定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作的32字方针，规定中的原则和制度，就是环境资源立法的主要任务和要求。同年，由当时的国家计委、国家建委、卫生部联合批准颁布了中国第一个环境保护标准工业“三废”排放试行标准。1974年，国务院颁布了《中华人民共和国防治沿海海域污染暂行规定》，这是我国第一个防治沿海海域污染的法规。1974年，我国成立了“国务院环境保护领导小组”，它标志着国家一级的环境保护行政机构从此在我国诞生。1978年3月5日五届全国人大一次会议修订的《中华人民共和国宪法》，第一次对环境保护作了如下规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是中国首次将环境保护工作列入国家根本大法，把环境保护确定为国家的一项基本职责，为我国的环境保护和环境资源立法提供了宪法基础。1979年9月13日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》。作为中国第一部环境法律，该法律规定了各地建立环境保护的管理机构和环境影响评价、三同时制度等，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针。
这一时期环境资源立法的特点：(1)随着环境保护工作制度和原则的制定，明确了环境立法的任务和目的；(2)由于该阶段的工业污染问题突出，制度法规的重点是工业“三废”的防治，自然保护和资源保护的法律较少；(3)法律规定以行政法规为主，加之规定较为零散，约束力不够，特别在受到“左倾”思想的影响和干扰，在实际生产生活中的作用和效果不够明显；(4)1978年修订的《中华人民共和国宪法》，第一次为我国的环境保护和环境资源立法提供了宪法基础；(5)1979年原则通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》，标志着中国新时期环境资源立法工作的进入一个新阶段。
（3）快速发展阶段
从20世纪80年代开始至今，随着可持续发展观、科学发展观和生态文明建设等环境发展战略的先后提出，中国环境资源立法得到全面快速地发展。
1982年《中华人民共和国宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”与1978年宪法相比，新宪法将环境的对象予以扩大，同时还增加了一些合理开发利用自然资源的条款。在环境污染防治方面，制定了海洋环境保护法（1982年）、水污染防治法（1984年）、大气污染防治法（1987年）等。在自然资源管理和保护方面，制定了森林法（1984年）、草原法（1985年）、渔业法（1985年）、土地法（1985年）、水法（1988年）和野生动物保护法（1989年）。此外，在国家一些重要的民事、行政和诉讼等基本法律与有关企业的立法中也规定了环境保护的内容。除制定国内环境法外，我国政府还积极参加国际环境保护合作，并参加了一些重要的国际环境保护公约和协定，与周边国家签署了一些环境保护的双边协定，如《濒危野生动植物种国际贸易公约》(1980年)、《保护世界文化和自然遗产公约》(1985年)以及我国和日本签署的保护候鸟及其栖息环境协议(1981年)等。
从1989年开始，中国由社会主义计划经济转向有计划的商品经济，并进而迅速、全面地转向社会主义市场经济。环境资源立法面临着既要进一步完善环境与资源保护立法，同时又要修改已不适应新形势环境保护需要的原有环境资源法律。1989年12月，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》。该法删去了原试行法中“环境保护机构和职责”、“科学研究和宣传教育”、“奖励和惩罚”三章，新设了“环境监督管理”与“法律责任”两章。在立法目的上采取了二元论，即保护环境资源和促进经济建设。
1992年6月联合国环境与发展大会，提出并通过了全球的可持续发展战略，要求“必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律和条例”。1994年3月，国务院批准了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，要求建立保障可持续发展战略实施的环境资源法律制度。同时，为加强环境资源立法工作，全国人大于1993年设立了环境保护委员会(后更名为“环境与资源保护委员会”)。从1994年起，全国人民代表大会环境与资源保护委员会的立法工作全面展开，在继续加快制定新的环境法律、法规的同时，开始对原有的环境法律、法规进行整理、修改和完善。制定和修改了大气污染防治法(1995年)、固体废物污染环境防治法(1995年修改)、水污染防治法(1996年修改)、环境噪声污染防治法(1996年)、水土保持法(1991年)、矿产资源法(1996年修改)、煤炭法(1996年)、渔业法(2000年修改)、海域使用管理法(2001年)、防沙治沙法(2001年)、环境影响评价法(2002年)、清洁生产促进法(2002年)、放射性污染防治法(2003年)。从总体上看，这次立法高潮主要是对原有法律的修改、补充，重点在于加强对环境资源的行政管理，地方环境资源立法有所加强，成为中国环境资源立法的有机组成部分。
2003年党中央科学发展观的提出，为中国环境资源立法工作注入了新的活力。针对污染物防治、能源利用、发展循环经济等突出问题，全国人民代表大会常务委员会再次修改了固体废物污染环境防治法(2004年)、水污染防治法(2008年)，新制定了可再生能源法(2005年)、循环经济促进法 (2008)。同时，针对气候变暖等全球性环境问题，加入多项有关环境与发展的国际公约，并继续积极参与有关可持续发展的国际立法，缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《核材料实物保护公约》、《南太平洋无核区公约》、《气候变化框架公约》、《东南亚及太平洋区植物保护协定》等几十项国际条约、公约、协定。积极参与环境资源保护的国际合作，为中国环境资源立法工作提供有力的辅助作用。
当前，围绕中国特色社会主义法律体系建设和生态文明建设的要求，全国人民代表大会常务委员会积极展开环境资源突出问题的立法和修改完善工作。土地管理法(修改)、矿产资源法(修改)、大气污染防治法(修改)、森林法(修改)和自然区保护、海岛保护相关法律的起草工作，已经列入十一届全国人民代表大会常务委员会立法规划。特别是环境保护法的修改，作为十一届全国人民代表大会常务委员会根据情况安排的立法项目，其研究论证工作已全面展开。
这一时期，中国环境资源立法的特点是：(1)环境立法成为中国环境保护工作的重要支柱和保障，成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展迅速的一个有机组成部分；(2)可持续发展、科学发展观成为环境立法的指导思想；(3)更多地体现了市场经济体制的特色，环境立法越来越多地采用经济手段和市场机制，法律手段的综合性加强，综合运用行政管理、宏观调控和市场经济机制相结合的办法，建立更严格的环境资源保护、利用和管理制度；(4)环境资源立法的全球性、趋同化更为明显，地方环境资源立法发展迅速，发挥了较好的作用。
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