中国生态环境现状及其“十二五”期间的战略取向
二、中国环境质量稳中有好但改善缓慢的成因分析
环境质量稳中有好但改善缓慢，既反映了环境治理措施的有效，也反映了环境治理难以迅速显著见效，这种状况既与中国的发展阶段和增长方式有关，也与环境治理的制度建设和实施力度有关。
（一）稳中有好的经验总结
在分析环境质量改善缓慢的原因之前，有必要先总结“十一五”期间环境质量“稳中有好”的经验，以便未来保持。这种经验可用“三个减排”概括：结构减排、工程减排、监管减排。
第一，经济增长方式的“绿色化”对完成减排指标贡献最大。产业结构的调整和技术进步使得万元GDP产值的污染物排放量显著下降，两个市场、两种资源也减轻了工矿污染。这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系，这种参与包括：环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现，尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度，对各地调整产业结构起到了一定作用，而节能减排约束性指标、环境保护与领导干部政绩考核挂钩以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展相协调。第二，依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。环境污染治理投资逐年增加，2008年已占当年GDP的1.49%。根据环保部环境规划院的研究，“十一五”规划实施以来，污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50%，燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国S02削减量的60%以上。第三，环境监管力度较以往有所加大，“十一五”期间的若干制度建设有了突破。例如，通过总量核查、目标责任状、流域规划评估等措施，严格落实了地方政府环境保护责任，一些地方推行的河长制、断面目标考核补偿等切实调动了地方政府抓好环境保护工作的积极性。又如，污染源普查和强化对污染源的监控等措施使得减排有了依据、有了基层控制力量等。
总结这些原因，可以发现“十一五”环保相关指标完成得较好，既是环保、林业、水利、建设、农业等环保、生态相关部门努力的结果，更是各产业部门实施“环境友好型”发展的成绩。而且，“十一五”期间在经济高速增长的同时，环境质量面上的情况稳中有好，这种成就实际是“十五”以来工作绩效的积累。如果能继续保持，未来这些治理措施的效果将更大更广地显现。
（二）环境质量改善缓慢的成因分析
1.发展阶段和增长方式的影响
发展阶段和发展方式决定了资源、环境问题的表现方式和程度。一个国家在不同的发展阶段，面对的资源、环境问题是不同的。对正处于工业化、城市化中期的中国这样一个大国来说，既不可能不大量需要重化工业产品，也不可能不以自己为主发展相对高污染、高能耗的重化工业。
考虑到经济增长方式的转变需要一个过程，且尽管工业各行业随着技术进步，单位产值（或产品产量）污染排放强度会降低，但是由于经济规模仍在快速增长，污染物排放总量仍会居高不下。而且，从国际分工看，中国在国际产业链中大多处于低端，因而以资源环境密集型产品出口为导向的、以量取胜的粗放型贸易增长模式在中国仍是主流，而这一外贸增长模式成为中国目前粗放而不可持续生产和消费方式的加速器，加剧了中国资源环境压力——虽然中国对外贸易经济价值核算是顺差但部分行业的资源环境核算上却在产生“逆差”。据估算，约30%的二氧化硫、25%的烟尘和20%的化学需氧量的排放源于出口贸易，承担了发达国家巨大的转移排放。“十一五”期间中国S02污染物排放量中，如果忽略生产结构与贸易结构的差异性，每年对外贸易造成的S02“逆差”约为150万吨，占中国每年S02排放总量的近6%。如果考虑生产结构与贸易结构的差异性，由于贸易增速远高于生产增速，由外贸拉动的S02“逆差”将更高。另外，这个阶段的消费转型也使环境问题难以迅速解决。
另外，当经济处在上升期的时候，容易出现对未来需求预期过高因而出现投资过度的问题。进入重化工业高速发展阶段后，产业链条加长，中间需求环节（钢铁、机械等）、基础需求环节（能源等）对最终需求环节（汽车、住宅等）容易产生过高估计，从而在一定程度上加剧预期过高、投资过度的问题。而中间和基础需求环节是重化工业中污染相对较重的环节。
总之，发展阶段和增长方式的影响是中国环境质量改善缓慢的主要原因。
2.相关机制建设还未跟上，未形成合力
“十一五”期间的若干制度建设有了突破，但就面上而言，这些制度有相当数量尚未进入操作层面，而对节能减排影响更直接的节能准入、落后产能退出机制尚未完全建立，环境保护的政策协调机制有了进展但未达到基本国策应有的程度。这样，在高耗能、高排放行业增长较快的情况下，污染排放量仍然与经济指标增长具有高相关性。
3.环保部门的资源配置没有“以人体健康为本”且法规执行力度和环境监管能力不适应形势发展的需要
2003年中央人口资源环境座谈会明确指示：“环境保护工作，要着眼于人民喝上千净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活，坚持预防为主、防治结合，集中力量先行解决危害群众健康的突出问题”。但环保部门的行政资源配置效率不高，以人体健康为本的环保宗旨没有贯彻落实到位：目前的环境管理不是以满足人体健康要求的环境质量为控制目标，而是以完成指定的常规污染物（COD和S02）减排指标为考核目标，对人体健康威胁最大的三类物质（有毒有害有机物、重金属、放射性物质）却未纳入减排目标。所以，有可能花费了很大的人力物力和财力实现了污染物减排的目标，但对人群健康产生直接威胁的污染物却削减不够，其所带来的人群健康风险并未降低。
而且，环境保护法规执行不力、环境监管不到位现象仍在前置环节和治理过程中普遍存在。在前置环节上，环境管理基本制度难以落实。例如，有的县级环保部门审批的建设项目环评执行率只有30%-40%，即使履行了环评手续的企业，也有一半没有做到建设项目环保设施“三同时”。有关部门对8省（区）亿元以上新开工建设项目的调查结果显示，约有40%的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象；在治理过程中，环保部门缺乏执行能力——至今无一部法律法规赋予环保部门强制执行权，这就大大降低了环保执法的威力和时效性。
综合三方面原因可以看出，加大环保投入和执法力度只能治标，转变经济增长方式、调整环境保护工作重点并在全社会形成环境保护的合力才能治本。其实，对“十一五”期间顺利完成减排任务各项措施作用大小的评估也能从另一个角度反映这一点：COD和S02排放量实现双下降，主要得益于结构减排、工程减排和监管减排三大措施逐步发挥效益。其中，结构减排发挥了最大作用——而这实际上反映的就是调整产业结构、转变经济增长方式，而通过环境影响评价提高环境门槛对调整产业结构发挥了重要作用。
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