中国生态环境现状及其“十二五”期间的战略取向
三、中国“十二五”期间环境保护工作的背景分析和生态文明建设思路、目标
环境保护是一项具有长期性和系统性的工作，涉及经济社会等方面的运行状况，而且需要国内、国际力量共同协作。其建设思路和目标的确定就要充分考虑环境保护工作的现实背景，在此基础上确立。
（一）背景分析
可以从客观和主观两方面分析“十二五”期间环境保护和生态建设的背景。客观背景指目前的发展阶段和发展方式决定了中国的环境保护和生态建设仍然与经济增长方式、产业结构高度相关，未来生态环境的变化态势仍然主要取决于经济发展背景；主观背景指人民群众对环境质量的要求和全球环境治理大背景的要求。
1.客观背景：未来的基本发展背景
由于全球金融危机的影响仍在继续，“十一五”末期和“十二五”前期的经济增长前景具有较大的不确定性。如果经济下行压力仍然不减，保增长、保就业和节能减排的矛盾可能会进一步显现，短期内按资源节约、环境友好要求调整产业结构的难度会加大，没有更有力的政策协调手段，不容易在全社会形成环境保护的合力，且环保部门加强环境监管的难度在地方政府层面尤其大。
从现在到2020年实现全面小康目标，中国人口数量上仍然会继续增加，分布上仍然会继续集中，而中国仍然处于工业化、城市化中期。在这个时期，从中国已有的要素条件和产业格局看，有两类产业仍然需要大发展：具有显著市场和生产规模经济优势的产业，如钢铁、有色、化工、汽车等；以劳动密集和产业配套优势为基础，同时具有研发设计、市场营销、品牌等优势的产业，主要是轻工、纺织服装、部分电子机械等。这两类仍然是单位产值污染物排放量较高的产业。
显然，无论从工业发展和城市建设的规模角度分析还是从人均需要来分析，哪怕只考虑完成减排指标，环境保护工作的压力不会减轻。
2.主观背景：未来的环境质量和全球环境治理大背景的要求
近年来，环境问题日益成为民生问题，环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。这是因为随着生活水平和受教育程度的提高，人民群众对生活品质有了更高的要求，环保意识和维权意识也逐渐加强；同时，由于环境管理体系和信息公开制度日渐完备，各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高——环境问题不仅在生理上、也在心理上对公众产生了更为重要的影响；而且，环境污染导致人体健康损害是有积累效应的，快速工业化三十年后，中国将进入各类群体性环境与健康事件的高发期或爆发期，目前公众对污染问题的敏感程度较高，环境危机易于演化成社会危机，这使得全面、及时控制环境质量的必要性大增。
生物圈的整体性和生态系统的相互依存性使所有国家都不能避免环境问题的影响，因而需要所有国家采取集体行动应对全球性环境问题。也就是说，全球环境问题需要全球环境治理。全球环境治理日趋机制化、一体化和刚性化，这使得中国必须承担与自身地位相符的全球环境责任。以2002年约翰内斯堡世界可持续发展首脑会议为标志，全球环境治理进入鼎盛发展阶段，呈现出三个显著的新特征：一是全球环境治理的机制化。缔结国际公约和组织实施重大科技计划是全球环境治理的两种主要方式，而且从发展进程看，重大科技计划往往是国际公约的先导或技术补充。目前这方面的国际公约已基本覆盖环境治理的所有领域，而中国又基本是全部公约的缔约国。二是全球环境治理的一体化和刚性化。许多重大全球环境问题的表现是环境污染和生态退化问题，但实质上是能源问题、经济发展方式问题和发展不足的问题。这就使得全球环境治理与经济、政治，乃至文化等方面相互渗透，一体化和复杂化程度日益增强。面对边治理边恶化的全球环境问题现状，并考虑到其一体化的特征，近年国际社会出现了强化全球环境治理机制的新进程。在这种背景下，中国的环境治理不可能自行其是，必须要承担与中国发展阶段、国际地位、以及在全球和区域环境问题中的环境责任相适应的国际义务。中国的环境标准，在一个开放社会中应该和全球同一个标准，所以，中国环境污染治理工作的快慢直接影响中国的国际形象和发展的外部环境。
从主客观这两方面背景来看，环境保护工作必须要尽快见成效。在目前这样的发展阶段，达成这样的目标只能重点突破——抓住有利机遇、解决重点问题。
（二）环境保护工作的有利机遇
1.金融危机是挑战，更是机遇
目前在调整产业结构、转变经济增长方式上，国家已从产业、财税、土地、环境等方面采取了多种政策手段，是否奏效的关键是力度大小，必须有一个强大的外力才行。而世界金融危机这个强大的外力，给我们调整产业结构带来了良好机遇。国务院已经批准了十大产业调整振兴规划，这些振兴规划都是在保持总量的基础上调整产业结构，在“上大压小、压落后上先进”的指导思想上来确定的。在有利的产业政策背景下，只要继续发挥环境影响评价等环境门槛的作用，金融危机就可能变成环境保护工作的机遇——经济危机成为环境经济战略转型机遇在多个发达国家都有先例，中国也有可能实现。
2.“十一五”期间的相关制度建设为“十二五”的环境保护工作打下了基础、提供了手段
一是环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现。这些硬手段包括节能减排指标被纳入“十一五”规划和各级政府领导干部政绩考核体系，“环评一票否决制”及以其为基础的区域限批制度等环境与经济政策协调手段得到加强等。尤其是“十一五”期间环保部门依法建立起的区域限批这种“国策上位”的政策协调手段，较好地协调了经济发展与环境保护的关系——区域限批制度使环保部门对违规者的制裁不再限于企业，而是将监管对象由单个项目转向地方政府，地方政府必须对本地区产业发展中的环境违规行为负起行政决策责任。目前，这种政策协调手段继续加强，“四个不批、三个严格”瞰策使协调环境保护与经济增长的关系有了防火墙。这些正在制度化的硬手段，不仅反映出发展战略上由以环境换取经济增长为主向以环境优化经济增长为主转变，还使环境保护成为继土地、信贷两道“闸门”后实施宏观调控的新增门槛，通过环境保护调控经济增长方式成为可能。
二是组织建设得以加强。十一届全国人大一次会议批准组建环境保护部，强化了统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务等职能，为推进环境保护历史性转变提供了更加有力的组织保障。其后的地方机构改革中，环境保护部门也都成为地方政府的组成部门，这使环境保护部门的话语权和政策协调能力得到大幅加强。
三是主体功能区划使环境保护与经济发展的关系更易于协调。《纲要》提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，以是否适宜开展大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分的。根据不同主体功能区的定位等，制定差别化的财税、产业、土地、人口政策和领导干部政绩考核标准，这样，四类主体功能区划可使各地合理利用环境容量，实现协调发展。这既是优化经济布局、促进区域协调发展的战略举措，更是保护生态环境的一项基础性、长远性的根本措施，也为强化环境保护参与宏观调控及在环保工作中分类指导提供了手段。
这三方面机遇，不仅有利于直接的环境治理，也有利于促进资源节约、环境友好型社会的建立——其在环保上的要求涉及多个部门，容易使各部门共同营造有利于环境保护的工作背景。
（三）环境保护工作的重点问题
环境质量也是民生要素，中华民族完成伟大复兴不可能没有良好环境的依托。但中国目前的发展阶段和环境质量不佳导致的现实问题使中国在环境保护和生态建设上需要解决的重点问题很明确：优先解决危害人民群众健康的环境问题，确保全面小康中包括“环境质量改善带来的健康”。至于气候变化以及全球环境治理的要求，在“十二五”这样的近期暂时不作为环保工作的重点而更多将其从外交、外贸层面解决。
（四）生态文明建设的思路和目标
1.生态文明建设思路
环境问题在片面发展中产生，只能靠科学发展来解决。环境保护绝不是简单的污染防治问题，应该说它本质上是一个发展方式问题、经济结构问题和消费方式问题。中国环保过去30多年的教训就是，把经济与环境保护搞成两张皮，不能统筹二者关系甚至把环境保护放在经济发展的对立面，这样推进环境保护工作的难度就很大。“十一五”期间召开的第六次全国环境保护大会确定了历史性转变思想——“三个转变”：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这个环境保护领域具体化了的科学发展观，实际给出了生态文明建设的理念和手段。基于此，可以提出“十二五”期间生态文明建设的思路：贯彻以人为本的科学发展观，从生产、消费、贸易等领域全方位加速经济发展方式转变，努力形成符合生态文明要求的生产方式和消费方式，从制度层面形成全社会资源节约、环境友好型发展的合力，优先解决危害人民群众健康的环境问题和实行对环境质量的健康风险管理。
2.相关目标
根据这个思路和党中央有关文件的要求，并考虑到2020年达成全面小康目标的需要，可以提出环境保护和生态建设工作的目标。
党的十七大报告中将环境保护的内容作为发展的有机组成部分加以论述，这是在进行“十二五”环境目标研究时的主要依据：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。这一重要论述中已经明确了环境保护和生态建设工作应该在环保与经济的协调程度、主要污染物排放量、环境质量等方面提出工作目标。尽管环境质量类指标是最终目标，但考虑目前的发展方式和发展阶段，不仅要提出以风险管理为基础的环境质量类和总量控制类指标，还要提出经济环境协调类指标，这样才可能保证环境质量类指标能得以实现。其中，环境质量类指标要加入与人体健康高度相关的、可在环境监测中体现“以人体健康为本”并方便指导环境保护部门行政资源配置的项目，并解决环境质量评价体系与老百姓感觉不一致的问题。例如，对113个环境保护重点城市增加空气能见度达到一定程度的天数指标；总量减排类指标要增添NOx等。另外，还必须务实地考虑到在“十一五”目标基础上完成各项要求更高目标的可能性，不宜把目标定得太高。具体指标如表1所示。
在完成这些目标时要突出区域上的重点：113个环境保护重点城市的空气质量和“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）的水环境质量以及农村聚居点人居环境质量。环境保护重点城市和“三河三湖”地区是中国人口密度较大、污染危害较明显、社会矛盾突出的地区。在这些地区通过多种手段加强防治确保环境目标的实现，不仅治理效益显著，直接关系到3亿多人民的切身利益，也有利于形成普适性较强可以在全国推广的机制。而农村聚居点人居环境质量恶化现象较为严重，是环境污染导致健康损害群体性事件的高发地，必须优先整治。
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