韩国的绿色增长模式

    编者按

　　2011年4月，本文作者参加了在韩国举办的绿色增长与环境管理培训，通过交流和实地考察，了解了韩国的绿色增长战略及适于绿色增长的环境管理制度。虽然中韩两国的社会制度、经济发展水平、文化背景不同，但是韩国在绿色增长战略下的环境管理制度和实践对我国具有积极的借鉴意义。

　　二十世纪中后期，作为“亚洲四小龙”之一的韩国经过出口导向高增长、结构调整和稳定增长等发展阶段，1996年成为经济合作与发展组织成员，1997年人均收入超过1万美元，经济规模跻身世界第11位。韩国是世界第十大能源消耗国，97％的能源依靠进口，石油、天然气和煤炭几乎全部依靠进口。2005年在瑞士达沃斯发布的“环境可持续指数”国别排名显示，韩国在146个国家中名列第122位，排在经济合作与发展组织成员国最末位。

　　面对资源、环境和经济社会发展的多重压力，韩国政府于2008年8月15日正式提出“低碳绿色增长”模式，并将其作为国家发展的首要战略。同时，建立并实施了一系列与绿色增长相适应的环境管理制度。

　　适应绿色增长的环境管理制度

　　根据绿色增长战略，韩国政府出台了一系列环境管理制度，特征如下:

　　一、国家立法促进绿色增长，建立多种特色环境管理制度

　　为实现绿色增长，韩国政府于2008年8月公布了《国家能源基本计划》，计划到2030年，能源消费中化石燃料的比重从83％降至61％，太阳能、风能、地热能等再生能源的比重从2.4％提升至11％；2008年9月，韩国政府公布《绿色能源发展战略》，确定了优先发展的九大领域；2009年1月，韩国政府成立直属总统的绿色增长委员会；2009年7月，韩国政府公布了《绿色增长国家战略及五年计划》，提出2020年跻身全球七大“绿色大国”、2050年成为全球五大“绿色强国”的战略目标；2010年4月14日，韩国政府颁布了《低碳绿色增长基本法》，其主要内容是在2020年以前，把温室气体排放量减少到“温室气体排放预计量”的30％。与此同时，韩国政府结合国际做法和韩国实际，建立了有效促进绿色增长的绿色增长委员会制度、绿色经济制度、能耗量化管理制度、绿色交通制度、绿色文化和教育制度、绿色增长基金制度等特色制度。

　　二、重视可再生能源开发，推动垃圾和固体废弃物能源化

　　长期以来，韩国城市生活垃圾大部分是运到垃圾场填埋，小部分进行焚烧处理，既造成环境污染、增加温室气体排放，又耗费大量人力、物力。为解决这一难题，韩国自2006年起着手实施“BT示范项目”(利用生活垃圾制造“固体燃料”)，并获得了成功。2007年，韩国开始在首都圈垃圾处理管理公社建设“生活垃圾处理设施(MBT)”，生活垃圾能源化进入加速发展阶段。

　　MBT的功能是实现生活垃圾能源化，具体过程是将可燃物从生活垃圾中筛选出来，加入一定量的添加剂后，加工成固体燃料；或者从食品垃圾中提取气体燃料，把生活垃圾转化成用于工业生产和居民生活的宝贵能源。

　　据韩国环境部介绍，首都圈垃圾处理场建设的MBT设施“固体燃料”日生产能力为80吨，到2012年可增至1200吨，仅此一项每年可节省1500亿韩元。韩国环境部决定在2012年以前将现有的MBT设施至少增加到8个，并计划积极推广垃圾焚烧发电和可燃气体回收。在生活垃圾和废弃物处理方面，再生利用的比重2005年为53％，2011年将提高到60％以上；同期，垃圾通过设备焚烧处理的比重将由16.8％提高到23％；填埋的比重由27.7％减少为17％。

　　三、通过水质污染总量管理和河流健康性评估制度保护水环境

　　韩国的水环境管理制度颇具特色。韩国政府对汉江、洛东江、荣山江和金江4条主要河流制定和实施了“特别综合对策”，其核心内容是:设立缓冲带、管理河流周边的森林、河流流域内的土地购买制度、水质污染总量管理制度和水利用负担金制度。“特别综合对策”的重点是:围绕终极水质目标而开展源头控制，进行环境教育宣传，建立法规制度，设立组织机构，减少污染排放，监督污染活动，保护河流生态系统。“特别综合对策”中的水质污染总量管理制度尤其值得关注，其具体内容是:将流域能够承受的每日最大污染物总量作为目标地的水质标准，按照科学合理系统管理水质的新概念对流域内的所有因素进行管理，强化上游水源地周边地区事前污染预防对策。

　　韩国对水环境的管理还采取了河流健康性评估的方式。2004年，韩国仅评估和管理河流的总磷、总氮、BOD、COD等理化指标；2005年~2007年，增加鱼类、无脊椎生物、微生物和植被为评估指标；2007年以后，增加水边环境为评估指标，使河流健康性评估指标更加严谨全面。河流健康性评估综合理化指标和生化指标，、设立A~D四级评估结果，依次是优秀、好、一般和差。

　　此外，韩国在制定湖泊水质标准时，充分考虑到藻类等植物生长对氮、磷等元素的需求具有一定的配比关系，在确定水质级别时综合考虑氮、磷的浓度以及两者浓度的比例关系。比如，从单因子看总氮、总磷的浓度分别处于Ⅴ类和Ⅲ类，但总氮浓度高于总磷浓度16倍以上时，湖泊的水质级别仍为Ⅲ类。这对我国今后制定和调整水质标准具有一定的借鉴意义。

　　四、强化生产者责任，延伸制度执行力

　　韩国从2003年开始实施新的生产者责任延伸制度，即生产者在产生工业废弃物时，令生产者按照一定比例进行回收和利用可再生废弃物的制度。目前，电视机、电冰箱、家用洗衣机、空调器(汽车空调除外)、个人计算机(包括显示器和键盘)、音频产品(便携式除外)、移动电话(包括电池和充电器)、打印机、复印机、传真机电灯等10种电子电器产品被纳入生产者责任延伸制度管理范畴。按照相关法律规定，制造商、销售商、消费者、废弃物再利用企业和政府机构分别承担对电子废弃物循环再利用的责任。如果生产者回收和循环利用的废旧产品达不到一定比例，政府将对相关企业处以罚款，罚款比例是回收处理费的1.15倍~1.3倍。

　　此外，韩国地方政府及市政部门有责任回收包括电子垃圾在内的居民生活废弃物。在居民并未购买新的商品而只是简单丢弃废旧电子电器产品的情况下，由此产生的电子垃圾将由地方政府或市政部门负责进行回收处理，这项工作的费用支出除了来自居民缴纳的回收处理费外，剩余部分由政府财政负担。韩国环境部负责制定各指定产品的循环再生率和标准再生成本，公布各指定产品每年的再生总量，并确定各制造商须完成的年度再生数量指标。对于拒不执行和未能完成再生任务的企业，环境部将对其处以罚款。

　　绿色增长战略与环境管理制度对我国的启示

　　韩国为实现绿色增长制定了一系列环境管理制度，并付诸于实践，取得了一定的成效，对我国有以下启示:

　　一、以国家强制力促进绿色增长，效果明显

　　从提出绿色增长战略到《低碳绿色基本法》出台，韩国只用了两年的时间，就迅速将绿色增长战略以国家法律的形式固定下来，上升为国家意志，表明了其实现绿色转型的决心。韩国还制定了“3G”战略，即实现绿色创新、绿色结构调整、绿色价值链。绿色创新是指研发应对气候变化的新技术，创造更多环保型材料，研发更多的混合动力发动机，积极开发更多的可再生及可替代的新能源；绿色结构调整是指高耗能产业向低碳转型，引进低碳知识型经济，创造新的环境友好型市场，通过高新技术的组合，将现有产业变为绿色产业；绿色价值链是指将绿色的价值带到工业行业中，建立绿色标准，在绿色价值链中充分利用IT技术。我国可以借鉴韩国做法，进行绿色发展顶层设计，明确方向，指明步骤，理清顺序，坚定不移地持续推进绿色增长。

　　二、实现绿色增长，必须从细节入手

　　韩国提出绿色增长的国家战略时，注重从细节入手扎实推进。为了减少垃圾量，韩国推行“垃圾计量制”，即在交纳基本清洁费、卫生费的基础上，每户居民按照垃圾产出量来负担垃圾处理费用，使人们认识到“多产垃圾就要多付钱”，要想减少这方面的支出，就必须设法减少垃圾产生。需要注意的是环保部门在其中发挥的作用。韩国环保部门负责提供各种不同容量和规格标准的垃圾袋，每个垃圾袋按不同的规格收取不同的垃圾处理费用，可以促使居民尽量减少垃圾。实现绿色增长，就应该从细节入手，重新审视生活垃圾处理方式，注重在源头实现垃圾减量化，注重环保部门在其中应发挥的重要监管作用。

　　三、流域环境管理要突出源头控制、全过程控制、全因子管理

　　韩国推行的水质污染总量管理制度和河流健康性评估制度体现出来的是流域环境管理中的源头控制和总量控制的前沿理念。国际社会流域环境管理经历了以协调流域水资源利用为主要目的的单一目标管理阶段、以流域水土资源综合利用为主要目的的多目标管理阶段、以环境治理与保护为主要目的的流域一体化管理阶段之后，已经进入到以人与自然和谐为主要目标的流域综合管理新阶段。我国陆续建立了长江水利委员会等七大流域管理机构，在流域水系管理方面取得了巨大成绩，积累了不少成功的经验。但是，由于流域问题本身的复杂性和管理体制与机制不顺等多方面的原因，流域资源退化、灾害频发、生态环境恶化、经济发展不平衡等影响流域可持续发展的问题依然严峻，现有的流域管理体制不能适应经济社会快速发展的要求，不能解决紧迫的流域资源退化与生态环境恶化等诸多危机。我国也应树立大环境观，在流域环境管理方面进一步突出源头控制、全过程、全因子管理，强调流域资源、环境与经济发展的协调。

　　四、企业是实现绿色增长的主体

　　韩国重视企业在实现绿色增长过程中的主体作用。韩国法律规定，制造商有义务回收和处理其报废产品并承担为此产生的费用。消费者在购买一件新电子电器产品时，可以要求新产品制造商免费回收一件同种类报废产品(不必是同一品牌)。同时规定，新产品的制造商对由这种“一对一”方式产生的电子垃圾的回收、运输和加工处理可以通过自行回收处理、加入“再利用事业共济组合”、外包给专门的废弃物再利用公司等3种方式完成。另外，制造商还必须每年定期向政府主管部门汇报其履行回收利用责任的情况，韩国地方政府和环保部门在生产者责任延伸制度执行过程中担负相应的责任和义务。我国也应重视企业在实现绿色增长过程中的主体作用，明确地方政府和环保部门对企业回收处理进行监管的责任，同时鼓励企业更多地担负起义务回收废弃物的延伸责任，从源头减少废弃物的产生。

　　作者单位:环境保护部国际合作司国合会秘书处