“三牧”问题和草原生态治理
[摘要] 中国的耕地面积只占国土面积的12.8%，但是牧草地面积却占了国土面积的27.54%。牧区生态退化、牧业成本攀升、牧民生计困难等“三牧”问题亟待关注和解决。解决“三牧”问题，就要充分重视牧区已有资源禀赋和本土知识。在明晰产权的既有体制框架下重视发挥牧民本土知识、调动牧民积极性，探索多中心治理的模式，形成“共有资源”管理机制，将“三牧”问题变成“牧区生态改善、牧业稳定发展、牧民生计有保障”的“三牧”繁荣。
[关键词]三牧问题；草原产权制度；牧业文明复兴
中国的耕地面积只占国土面积的12.8%，但是牧草地面积却占了国土面积的27.54%，是耕地面积的2.2倍。当三农问题受到持续关注时，“三牧”问题也需要得到关注。
“三牧”问题与三农问题有着直接的关联。在中国农区推行家庭联产承包责任制的背景下，牧区也仿效农区，逐步推行了以家庭为基础，以“双权一制”为基本内涵的“草畜双承包”制度。就时间次序看，这一外部输入式的产权制度改革，一方面对农牧区生产能力有一个短期的释放，另一方面却导致了市场脱嵌于社会与自然，突出表现为牧区生态退化、牧业成本攀升、牧民生计困难等“三牧”问题。本文将通过国内草场管理与产权制度变迁相关研究的梳理，结合对内蒙古牧区的调研，探讨“三牧问题”解决和牧业文明复兴之路。
一、竞争性牧业与三牧问题
20世纪80年代，以“政社合一”和“集体统一经营”为特征的人民公社解体，农区推行了以家庭经营为基础的联产承包责任制。与此同时，中国牧区也模仿农区，开始了“牲畜私有、草场①承包”的“草畜双承包”产权制度改革。进入21世纪后，在产权明晰的基础上，为了改善日益恶化的牧区生态，增强牧民抵御生态脆弱性能力，休牧禁牧、舍饲圈养等一系列生态治理政策也陆续实施。“双权一制”②的产权制度，带来了内蒙古牧区生产生活方式的巨大变化，逐步呈现卡尔?波兰尼所言的市场脱嵌于社会③的明显特征，突出体现为上千年的“逐水草而居”的“嵌入式”的具有集体合作制特征的游牧作业，在几十年内迅速转换为市场导向的“脱嵌式”的，以定居定牧的家庭牧场为基本特征的竞争性牧业。这一方面在短期内释放了农牧区的生产能力，带来了牲畜总量增加和市场价值导向的结构调整。例如，1978年内蒙古全区④存栏大牲畜697.5万头，羊2860.5万只，折合为5676万个羊单位⑤，2006年达到9804万个羊单位，增加颇为明显。到2012年3月，牛存栏还保持749.2万头，羊7499.9万只，这些牛羊折合为11246万个羊单位。在总量增加的同时，结构在不断调整。
一方面，生态建设、草畜平衡政策和农区替代效应等，使得畜牧业迅速向更具有饲草料资源的农区和半农半牧区集中，锡林郭勒、呼伦贝尔等牧业盟牲畜饲养规模逐年下降。如锡林郭勒盟牲畜总头数由最高峰的2003年的1717.9多万头（只），下降至2007年牧业年度的
①本文所指“草场”，是从使用者和管理者角度提出的概念，即能够为家畜提供饲草的地方都可成为草场。
②“双权一制”指内蒙古牧区实施的草场所有权属于嘎查，使用权属于牧民家庭，草场承包经营的制度。
③“脱嵌”的概念来源于波兰尼的《大转型：我们时代的政治与经济起源》，波兰尼本人坚决否认完全自发调节的自由市场的存在，认为这是一种“乌托邦建构”，“除非消灭社会中的人和自然物质，否则这样一种（自我调节市场的）制度就不能存在于任何时期；它会摧毁人类并将其环境变成一片荒野”。然而，波兰尼不会想到，当年他为了论证市场完全“脱嵌”的不可能成功而提出的这一假设，在战后市场经济及其全球化的洪流中正逐渐变为现实。
④内蒙古统计数据来自《内蒙古统计年鉴》和历年统计公报，大牲畜指牛、马和骆驼，统计口径为冬季存栏量。锡林郭勒盟数据由作者在当地调研中由统计部门获得。
⑤羊单位是载畜量统计指标。1只体重50公斤并哺半岁以内羊羔、日消耗1.8公斤含水量14％干草的成年母羊，简称羊单位。大畜一头牛折合5个羊单位，一匹马折合6个羊单位，一峰骆驼折合7个羊单位。
1437.25万头（只），呼伦贝尔市陈巴尔虎旗牲畜总头数也由2005年的115.2万头（只）下降至2007年牧业年度的95.17万头（只），农区畜牧业存栏头数到2007年提高到全区牲畜总量的70%；肉类总产量中来自农区的产量也提高到70%以上，其中牛肉和羊肉产量所占比重分别为56.23%和57.12%，羊毛产量达到52.56%。农区畜牧业全面超越了牧区畜牧业。
另一方面，市场价值不明显的大牲畜正在相对甚至绝对减少，以作者2009-2012年调研的锡林郭勒盟（如下简称“锡盟”）这个典型的牧业盟为例，1978年年末大牲畜102万头，羊347万只，到1999年达到最高峰，大牲畜159万头，羊1652万只，合计1811万头（只）。即使2000年起经过休牧禁牧、围封转移、生态奖补等政策努力，加之自然灾害的影响，到2011年底还有牲畜存栏头数1174万头（只）。绵羊、山羊等市场价值高，变现容易①的小牲畜大幅增长，占比从1978年的78.2%，一路上升到2002-2003年最高峰时的95.2%。与此同时，骆驼、马、牛等变现不易，市场价值不突出的大牲畜明显减少，在2002-2003年，大牲畜曾跌落到只有55万只，仅占牲畜总头数的4.8%。
结构变迁的同时，波兰尼预言的“脱嵌”导致人类和环境“荒野”的局面正在出现，千年来的“草-畜-人”动态调整的平衡关系被打破，牧区生态退化②、牧业成本攀升，牧民去组织化和生计困难出现。
进入21世纪以来，尽管从中央到地方不断加大在牧区的资金、政策与人力资本投入，但事与愿违，实践上未能像政策实施前所预测的那样，有效改善草场退化问题、实现环境保护与牧民增收，以牧区生态退化、牧业成本攀升、牧民生计困难为主要特征的“三牧”问题愈趋严重。以作者2011年调研的内蒙古呼伦贝尔盟陈巴尔虎旗阿尔山地区为例，“双权一制”
①草场细碎化后，大牲畜种群特征和大规模放牧条件不再具备，加之繁殖期较长（相对而言，绵羊和山羊一年一胎，年内变现），即使2008年以来的大畜价格迅速增加，大牲畜占比未有明显回升。这是牧区市场规律受制于自然规律和社会规律的嵌入特征决定的。
②一个广为引用的数据是，退化草原面积占90%，其中严重退化的达50%以上，草原生产力和生物多样性严重下降，草畜矛盾日益突出。虽然数据存有多个版本，但牧区生态退化是一个公认的事实。
实施以来，牧户冲突、干群冲突不断加剧，有的甚至升级为暴力事件。再以阿拉善左旗为例，由于生态治理政策限制了牧民传统的放牧活动，而舍饲圈养的成本又无力承担，许多牧民不得不放弃游牧的传统，转而寻找定居定牧条件下的其他的生计替代方式，比如务农、打工、挖奇石等。相对于寻找替代生计比较容易的半农半牧区，典型牧区在产权确立后的变革更加深刻，至少，这些牧民已经很难通过大范围游动或者几户联合，去共同应对时空异质性条件下生态脆弱性带来的自然风险（市场和社会已经脱嵌于自然），更加难以应对竞争性牧业带来的市场风险（市场已经脱嵌于社会）了。（来源：《行政管理改革》）
